II OSK 3233/17

TEZY określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budową, niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. Ł., Wojewody [...], H. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 365/17 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 365/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Ł. pozwolenia na budowę dwóch garaży, zaprojektowanych na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] w ewidencji gruntów figuruje na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje teren działki nr [...], do której inwestor posiada tytuł prawny oraz działkę sąsiednią – nr [...] z uwagi na lokalizację inwestycji bezpośrednio przy granicy z tą działką. Przy czym jak zauważył organ lokalizacja projektowanych garaży wynika bezpośrednio z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. i G. Ł. podnosząc, że realizacja dwóch garaży bezpośrednio przy granicy ich działki nr [...] wprowadzi ograniczenia i uciążliwości dla należącej do nich nieruchomości. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji, w której inwestor zamiast dokonania zgłoszenia korzysta z możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to do wniosku powinien dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie zastosowanie miał bowiem przepis, zgodnie z którym organ pierwszej instancji był zobowiązany objąć obszarem oddziaływania także sąsiednią działkę budowlaną, a zatem wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę było jego obowiązkiem a nie uprawnieniem. Organ wskazał także, że usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w niniejszej sprawie inwestor, planujący budowę dwóch garaży w granicy działki, występując o udzielenie pozwolenia na budowę nie wykazał, że szczególne warunki, jakie muszą być spełnione dla usytuowania obiektu budowlanego w granicy działki zostały spełnione. Organ zauważył przy tym, że powierzchnia działki inwestora oraz jej regularny kształt dają możliwość budowy przedmiotowych garaży z zachowaniem generalnej zasady wskazanej w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że Starosta [...], udzielając zaskarżoną decyzją pozwolenia na budowę dwóch garaży, dla których nie ustalono w formie decyzji administracyjnej warunków zabudowy z uwagi, że zamierzenie to mieści się w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę - rażąco naruszył przepisy prawa materialnego. Badając natomiast kompletność projektu budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że został on wykonany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W projekcie budowlanym część rysunkowa wykonana została bowiem tylko dla jednego obiektu budowlanego, przy czym nie zostało wskazane dla którego z zaprojektowanych garaży. A dodatkowo w przedmiotowym projekcie brak jest oznaczenia wejść i wjazdów do projektowanych garaży. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła J. Ł. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2017 r. uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. Sąd wskazał, że z zestawienia treści § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wynika, że lokalizacja obiektu w odległościach określonych w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy realizowany obiekt stanowi obiekt podlegający jedynie zgłoszeniu. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie mogłaby skutecznie dokonać zgłoszenia zamiaru takiej budowy jak we wniosku złożonym w sprawie. A zatem skoro skarżąca złożyła w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie jej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży, to organy architektoniczno-budowlane, prowadząc postępowanie w zakresie wyznaczonym w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, powinny były sprawdzić zgodność projektu w zakresie wskazanym w tym przepisie. Sąd za zasadne uznał więc stwierdzenie Wojewody, że z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne było także uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, skoro dla terenu objętego wnioskiem nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe zdaniem Sądu powoduje, że skoro organ odwoławczy dostrzegł inne istotne nieprawidłowości, poczynając od braku decyzji o warunkach zabudowy, poprzez niezgodność opisu przedmiotu inwestycji w projekcie i wniosku oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, niekompletność projektu, na wymiarach obiektów kończąc, to powinien był wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Inwestorce należało bowiem zapewnić możliwość uzupełnienia dokumentacji projektowej i wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, czego zaniechano. Skarżąca nie została bowiem precyzyjnie wezwana w trybie określonym w powyższym przepisie do uzupełnienia nieprawidłowości stwierdzonych przez organ odwoławczy, które legły u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Wojewoda [...], skarżąca – J. Ł. oraz uczestnik postępowania – H. Ł.. Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że z uwagi na stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, organ powinien był nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia i dopiero po bezskutecznym upływie terminu wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy, zdaniem organu, akta sprawy pozwalały w sposób niebudzący wątpliwości uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty spraw, co czyniło nałożenie kolejnym postanowieniem obowiązku uzupełnienia braków nieuzasadnionym i zbędnym; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie miał podstaw do orzekania merytorycznego w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem dostrzeżenie przez organ istotnych nieprawidłowości powinno skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa w celu zapewnienia inwestorce możliwości uzupełnienia dokumentacji projektowej i wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, gdy tymczasem akta sprawy pozwalały na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie ppsa środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom Sądu, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, a uzyskanie niezbędnej dla zgodnego z wnioskiem inwestorski rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było niemożliwym, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (w tym w szczególności w przedłożonej do akt kopii decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, na którą powoływały się strony wnoszące odwołanie). Ponadto również wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. J. Ł. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 zd. 2 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm), w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1a, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, polegające na pominięciu przez Sąd, że budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania warunków zabudowy, a także na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że skorzystanie przez inwestora z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast dokonania zgłoszenia samo w sobie implikuje konieczność dołączenia do tego wniosku warunków zabudowy, nawet gdy przepisy o planowaniu przestrzennym nie wymagają ich uzyskania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na tym, że Sąd pominął, że organ administracji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu, a następnie umożliwił stronom z obszaru oddziaływania obiektu udział w postępowaniu i dokonał analizy oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, rozpatrując merytorycznie wnioski i twierdzenia podniesione przez te strony, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa i art. 135 ppsa, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, dokonując badania "w głąb", uchylił decyzję organu pierwszej instancji, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący i nie budził wątpliwości, a wydana na jego podstawie decyzja organu pierwszej instancji odpowiadała prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że dla właściwej oceny zasadności uchylenia skarżonym wyrokiem decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niedołączenie do wniosku warunków zabudowy, konieczne jest ustalenie czy obiekt budowlany, garaż, który swoimi parametrami technicznymi i kubaturą spełnia treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i z tego względu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale który jednocześnie na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z uwagi na jego usytuowanie i wynikający z niego obszar oddziaływania implikuje konieczność ustalenia stron i zapewnienia im udziału w sprawie i z tego względu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – wymaga uzyskania także warunków zabudowy. Sąd jednak w zaskarżonym wyroku, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, nie przeanalizował dokładnie tej kwestii i nie przedstawił żadnych rozważań na temat wzajemnych relacji pomiędzy prawem budowlanym a ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z kolei H. Ł. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję Wojewody [...], pomimo że organy obu instancji zgodnie ustaliły, czego nie kwestionował też Sąd, że dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem J. Ł. w ogóle nie ustalono w formie decyzji administracyjnej warunków zabudowy, a co za tym idzie na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie istniała ostateczna, ważna decyzja o warunkach zabudowy dla tegoż zamierzenia, co powoduje, że nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem ewentualny dowód uzupełniający mógłby zostać przeprowadzony jedynie z dokumentu (co, jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie nie miało miejsca); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do nałożenia postanowieniem na stronę obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie naruszeń art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane również w sytuacji, gdy wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie, w którym nie istniała ważna decyzja o warunkach zabudowy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, art. 133 § 1 ppsa, a także art. 138 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd, że w związku z uchyleniem decyzji Starosty [...], Wojewoda [...] był zobowiązany do przekazania temu Staroście sprawy do ponownego rozpoznania celem umożliwienia stronie doprowadzenia wniosku oraz będącej jego częścią dokumentacji projektowej do stanu zgodnego z prawem, zamiast orzeczenia co do istoty sprawy; 4) art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że - w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pozwolenie na budowę może zostać wydane osobie, która w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedłoży jakąkolwiek decyzję o warunkach zabudowy odnoszącą się do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (nawet uzyskaną dopiero w trakcie tego postępowania), podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zezwala na wydanie pozwolenia na budowę jedynie takiej osobie, która wniosek w tej sprawie złożyła w okresie, w którym istniała już ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty H. Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnicy postępowania - H. Ł. i G. Ł. złożyli także odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącej – J. Ł. wnosząc o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionych skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich zawarte są zasadne. Z uwagi na charakter i okoliczności sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są jedynie pochodną zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Za zasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej J. Ł. zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 zd. 2 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1a, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, polegający na pominięciu przez Sąd, że budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania warunków zabudowy, a także na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że skorzystanie przez inwestora z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zamiast dokonania zgłoszenia samo w sobie implikuje konieczność dołączenia do tego wniosku decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy przepisy o planowaniu przestrzennym nie wymagają jej uzyskania. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że inwestor – J. Ł. w dniu 4 października 2016 r. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dwóch garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy, na terenie działki nr [...] w [...], położonej na obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Budowa garaży poprzedzona ma być rozbiórką istniejącego drewnianego garażu i posadowieniem w tym miejscu nowych obiektów, przy czym garaże te mają zostać zlokalizowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] i w odległości 4 m od zlokalizowanego na niej budynku. W sprawie bezsporne jest także, że projektowana inwestycja położona jest na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując zatem powyższe w aspekcie mających zastosowanie w sprawie przepisów, zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W przepisach art. 29 – 31 ww. ustawy przewidziano zatem inwestycje, które zostały ustawowo zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tych obiektów wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Przy czym stosownie do treści art. 30 ust. 1a ww. ustawy, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor, w świetle tego przepisu, ma zatem możliwość wyboru, czy w odniesieniu do budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dokona ich zgłoszenia, czy też wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to więc uprawnienie inwestora a nie jego obowiązek. A zatem z treści powyższych przepisów wynika, że budowa spornych garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a objęta była jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Inwestor korzystając jednak ze swojego uprawnienia, określonego w art. 30 ust. 1a ustawy – Prawo budowlane, zamiast dokonania zgłoszenia wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Fakt wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie wyłącza jednak ustawowego zwolnienia budowy tych garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien załączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę garaży nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestią sporną jest zatem to, czy dołączenie takiej decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było wymagane zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z treści powyższych przepisów wynika więc, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane. A taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano, budowa spornych garaży na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca w przypadkach, w których chciał wprowadzić obowiązek uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, to taki obowiązek wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził. W art. 59 ust. 2a tej ustawy ustalono, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten przewiduje zatem jedyny ustawowo wprowadzony wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie może być dowolnie rozszerzany na inne obiekty. Tym samym inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę spornych garaży nie był zobowiązany do dołączenia do tego wniosku decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie była ona wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieść również należy, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych garaży, a co za tym idzie decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzać z § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 – 273, dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przy czym zgodnie z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w ten sposób powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zatem nakazu objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływana z uwagi na usytuowanie tych garaży bezpośrednio przy granicy tej działki nie można utożsamiać z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na ten obiekt, a tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązku takiego nie można wywodzić bowiem z rozporządzenia, w którym zgodnie z ustawowym upoważnieniem można ustalać jedynie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działce budowlanej. Zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane delegacja do wydania powyższego rozporządzenia nie daje uprawnień do wprowadzania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym bardziej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zagadnienia te stanowią materię ustawową. Również z faktu ustalenia w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w powiązaniu z jednoczesnym określeniem obszaru oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości, nie można wywodzić obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do każdego obiektu, tylko dlatego, że jego realizacja powoduje jakiekolwiek oddziaływanie na działkę sąsiednią. Nie każdy bowiem przypadek objęcia obszarem oddziaływania działki sąsiedniej jest równoznaczny z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć taki obowiązek jedynie w decyzji wnoszącej sprzeciw, na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, ale tylko wówczas gdy ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 1); pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków (pkt 2); pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (pkt 3); wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 4). Ocena jednak wskazanych przesłanek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygającego konkretną indywidualną sprawę. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stwierdzając, że lokalizacja obiektu w odległościach określonych w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia wymaga każdorazowo przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, nawet gdy budowa dotyczy obiektu wymagającego jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Taka wykładnia wyłączałaby w istocie uprawnienie organu wynikające z art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, zmieniając przewidziany w nim wyjątek w powszechną zasadę. Za zasadny uznać należy również kolejny zawarty w skardze kasacyjnej J. Ł. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegający na tym, że Sąd pominął, że organ administracji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektu a następnie umożliwił stronom z obszaru oddziaływania obiektu udział w postępowaniu i dokonał analizy oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał oceny, czy usytuowanie spornych garaży spełnia warunki określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast ani organ odwoławczy ani Sąd nie wypowiedzieli się w tej kwestii, podnosząc jedynie, że inwestor nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem nawet decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza ostatecznie o możliwości usytuowania obiektu w granicy działki sąsiedniej. Muszą bowiem zostać spełnione jeszcze dodatkowe warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę jedynie w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zagospodarowania terenu i nie determinuje w pełnym zakresie treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten zgodny jest z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, w której stwierdzono, że w przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A zatem niezależnie od tego czy inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy, czy też decyzji takiej nie załączył, bo nie była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek zbadać spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jak wskazano powyżej organ pierwszej instancji dokonał takiej analizy w decyzji z [...] stycznia 2017 r. i uznał, że zaprojektowane garaże spełniają wymagania określone w ww. przepisie. Tak więc organ odwoławczy rozpoznając ponownie odwołanie zobowiązany był ocenić czy stanowisko organu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe, czego nie zrobił. Niezależnie od powyższej oceny prawnej, brak w rozpatrywanej sprawie obowiązku inwestora do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy przesądza, że za zasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody [...] zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazano, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...). Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane mogą być usunięte jedynie braki materialno-prawne projektu budowlanego, a nie braki formalne. Potwierdza to przepis art. 33 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 kpa, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Zatem wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy decyzja taka nie została w ogóle wydana, wykracza poza regulację art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ właściwy organ ma badać zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, czego nie można uczynić, jeżeli nie została ona w ogóle wydana. Brak decyzji wyłącza w ogóle takie badanie. Zauważyć należy, że jedynie w sytuacji, gdyby decyzja taka została faktycznie wydana, a inwestor zapomniałby jej załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, to taki brak formalny mógłby zostać usunięty, jak wyżej wskazano, w trybie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast jeżeli decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, a była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jej załączenia do wniosku stanowi podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym też zakresie zasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej uczestniczki postępowania – H. Ł. zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędne przyjęcie przez Sąd, że - w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pozwolenie na budowę może zostać wydane osobie, która w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedłoży jakąkolwiek decyzję o warunkach zabudowy odnoszącą się do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (nawet uzyskaną dopiero w trakcie tego postępowania). Tymczasem z treści powyższego przepisu wynika wprost, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie takiej osobie, która wniosek w tej sprawie złożyła w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykładnia powyższego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji była więc nieprawidłowa. Zaznaczyć jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie, co wykazano powyżej, inwestor nie był zobowiązany do załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do wzywania inwestora do załączenia decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej do uzupełnienia takiego braku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Rozstrzygniecie tej kwestii powoduje, że pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej uczestniczki postępowania zarzuty są zasadne jedynie w części, w której Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany do nałożenia postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązku usunięcia nieprawidłowości poprzez nadesłanie decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć jednak należy, że inne wskazane przez Sąd pierwszej instancji, a dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości w projekcie budowlanym i wniosku, jak niekompletność projektu, czy też niezgodność wymiarów obiektów, mogą być usuwane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie podjął jednak żadnych działań w celu pełnej oceny projektu budowlanego i ewentualnego usunięcia jego braków, a ponadto w żaden sposób nie wykazał w zaskarżonej decyzji, czy nieprawidłowości te faktycznie istniały i czy były istotne. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do podjęcia stosownych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym też zakresie za zasadny uznać należy, zawarty w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, albowiem organ odwoławczy zamiast wydawania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa ma możliwość merytorycznego orzekania, po zapewnieniu inwestorowi możliwości uzupełnienia dokumentacji projektowej i wyeliminowania stwierdzonych przez ten organ nieprawidłowości, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe powoduje, że zasadny jest także zawarty w skardze kasacyjnej J. Ł. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa i art. 135 ppsa, polegający na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, dokonując badania "w głąb", przedwcześnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W sytuacji gdy organ odwoławczy nie dokonał odpowiedniego sprawdzenia rozwiązań projektowych w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nie zażądał usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy, a także nie zbadał spełnienia przez zaprojektowane garaże warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. było w niniejszej sprawie przedwczesne. Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał sprawę merytorycznie, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 ppsa, uznając, że z uwagi na częściowe uwzględnienie wszystkich złożonych w sprawie skarg kasacyjnych zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.