II SA/Łd 481/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od opinii psychologicznej oddala skargę. dc UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.B. wniesionego od opinii psychologicznej z dnia 27 stycznia 2021 r. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że M.B. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o objecie procedurą kwalifikacyjną do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, przeprowadzanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej ustawa o wspieraniu rodziny. W toku prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego skarżąca uzyskała negatywną opinię psychologiczną (z dnia 27 stycznia 2021 r.) oraz negatywną ocenę pedagogiczną (z dnia 22 stycznia 2021 r.). Tym samym skarżąca nie spełniła warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, kwalifikujących do odbycia wskazanego w art. 44 ust. 1 ustawy szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Powyższe skutkowało odmową udzielenia skarżącej wstępnej akceptacji do odbycia wyżej wymienionego szkolenia, o której mowa w art. 43 ustawy. Nie zgadzając się z wydaną w jej sprawie opinia psychologiczną M.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Wskazała, że treść opinii nie odpowiada rzeczywistości, gdyż wbrew zawartym w niej twierdzeniom, nie jest osobą izolując się od innych ludzi. Ponadto skarżąca zarzuciła, że sporządzona opinia nie uwzględnia faktu prowadzenia przez nią własnej dziualalości gospodarczej, odbytych kursów oraz posiadanych umiejętności. Pominięte zostały również takie okoliczności jak sprawowana przez stronę opieka nad 92 letnią matką oraz dużym psem, odebranym ze schroniska, co w związku z wykonywaną praca zawodową wymaga dużej organizacji. Strona zakwestionowała także zawarte w treści opinii odwołania się do przeprowadzonych z jej udziałem badań w roku 2007, kiedy to po raz pierwszy starała się o funkcję rodzica zastępczego. Z uwagi na jej ówczesną sytuację prawno- materialną procedura ta zakończyła się wynikiem negatywnym. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołany wyżej przepis, jak podkreśliło Kolegium wyznacza ustawowy zakres, poprzedzającego merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania, postępowania wstępnego, mającego na celu ocenę zachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jak również ocenę jego dopuszczalności pod kątem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Ponadto odwołując się do treści art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 138 § 1- 2 k.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że przysługujące stronom postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia, odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, odpowiadających wymogom określonym w art. 104 i art. 107 k.p.a. Dalej Kolegium wskazało, że procedura kwalifikacyjna do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, o co ubiega się skarżąca, odbywa się w oparciu o przepisy powołanej na wstępie ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z art. 43 ustawy kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Kwestionowana przez skarżącą opinia psychologiczna z dnia 27 stycznia 2021 r. jest niewątpliwie jednym warunków, wymienionym w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny, podlegającym ocenie, na etapie postępowania dotyczącym uzyskania wstępnej akceptacji, niezbędnej do odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Niemniej jednak opinia ta nie stanowi formy odrębnego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie może być traktowana jako decyzja administracyjna w rozumieniu k.p.a., od której przysługiwałoby odwołanie, czy też jakikolwiek inne orzeczenie, podlegające zaskarżeniu w toku instancji. Tym samym, w ocenie Kolegium w sprawie wystąpiła określona w art. 134 k.p.a. przesłanka niedopuszczalności przedmiotowej odwołania, wykluczająca możliwość rozpatrzenia odwołania skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.B. nie podniosła żadnego zarzutu odnoszącego się do wadliwości kwestionowanego postanowienia. Skarżąca opisała przebieg postępowania kwalifikacyjnego, w tym odbytych spotkań z psychologiem oraz pedagogiem. Wskazała także na problemy związane z obiegiem dokumentacji, kontaktem z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., jak również nieprzestrzegania przez nich wymogów sanitarnych. Strona zarzuciła, że sporządzone w sprawie opinie psychologiczna i pedagogiczna pomijają kwestie jej wykształcenia, nieustannego rozwijania się poprzez naukę języków obcych, czy też uczestnictwa w szeregu kursach organizowanych przez PUP w Ł. Nie uwzględniają także, iż kandydatka opiekuje się 92 letnią matką oraz bratem, a nadto posiada doświadczenie jako opiekunka osób niepełnosprawnych, które nabyła podczas pracy we Włoszech oraz jako opiekunka 7 letniej dziewczynki, którą sprawowała w okresie od września 2017 do stycznia 2018 r. Dodatkowo posiada dwa psy ze schroniska, które wymagają stałej opieki i dużo cierpliwości. Wniosła o możliwość bycia zbadaną przez lekarzy sądowych – psychiatrę, pedagoga i psychologa oraz o określenie jej osoby jako rodzica rodziny zastępczej. Skarżąca wystąpiła także o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., II SPP/Łd 106/21 starszy referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Z załączonego do akt sprawy pisma Okręgowej Rady Adwokackiej w Ł. wynika, że wyznaczony pełnomocnik skarżącej z urzędu został poinformowany o powyższym fakcie w dniu 6 września 2021 r. Do dnia rozpoznania niniejszej skargi, pełnomocnik skarżącej nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do uprawnienia Sądu wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325)- dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano M.B. przedmiotem skargi uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od opinii psychologicznej z dnia 27 stycznia 2021 r. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 850/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W niniejszej sprawie, z ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy wynika, że przedmiotem wniesionego odwołania skarżąca uczyniła opinię psychologiczną z dnia 27 stycznia 2021 r., sporządzoną w toku prowadzonego z udziałem skarżącej postępowania kwalifikacyjnego do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Wskazać na wstępie należy, iż kwestie dotyczące zasad i form sprawowania pieczy zastępczej, jak i zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej uregulowane zostały w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 821) – dalej: ustawa o wspieraniu rodziny. Jak wynika z art. 182 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny tworzenie warunków do powstawania i działania rodzin zastępczych, rodzinnych domów dziecka stanowi zadanie własne powiatu, wykonywane przez starostę za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które: 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej; 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona; 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych; 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone: a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 172), oraz; b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym; 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że w przypadku cudzoziemców ich pobyt jest legalny; 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym: a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego. Pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo (art. 42 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny). W ocenie Sądu, zestawienie treści przywołanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, że wskazany w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy wymóg uzyskania przez kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka pozytywnej opinii psychologicznej, jest jednym z kilku określonych ustawowo warunków, których łączne spełnienie kwalifikuje osobę ubiegająca się o powierzenie danej funkcji do kolejnego etapu postępowania, to jest odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Dokumentem potwierdzającym to zakwalifikowanie jest udzielana, na podstawie art. 43 ustawy o wspieraniu rodziny wstępna akceptacja, która stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym uznać należy, że dopuszczalna prawem ocena negatywnej opinii psychologicznej kandydata, przy czym co istotne, przeprowadzana jedynie pod kątem posiadania przez psychologa ją sporządzającego, kompetencji określonych w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b. ustawy, jest możliwa jedynie na etapie zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu administracji publicznej – odmowy udzielenia wstępnej akceptacji, o której mowa w art.43 ustawy. Wobec powyższego, skoro wymieniona w art. 42 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o wspieraniu rodziny opinia psychologiczna nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w drodze decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania, czy też w formie jakiegokolwiek innego odrębnego orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w toku instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania M.B.. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia, gdyż tyczy ona do kwestii merytorycznych, co do treści wydanej w toku postępowania kwalifikacyjnego opinii psychologicznej oraz ogólnie pojętej poprawności działalności organizacyjnej podmiotu prowadzącego to postępowanie. Natomiast jak już wcześniej wskazano w orzeczeniu formalnym kończącym sprawę nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do jej meritum. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc