II OSK 414/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 311/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek S. M. warunki zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego (biura, gabinety, itp.), na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] stycznia 2020r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; zwanej dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wnika, iż po stronie południowej ul. [...] nie występuje wykształcona linia zabudowy, a budynki położone są w różnych odległościach od ulicy [...]. Budynki na wymienionych działkach znajdują się w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]: nr [...] - ok. 17 m., nr [...] - ok. 22 m, nr [...] - ok. 21 m, nr [...] - ok. 35 m, nr [...] - ok. 34 m, nr [...] - ok. 6 m, nr [...] - ok. 20 m, nr [...] - ok. 44 m, nr [...] - ok. 49 m, nr [...]- ok. 6 m, nr [...] - ok. 19 m, nr [...] - ok. 10 m. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek objętych wnioskiem, budynki zlokalizowane są w odległości 20 m i 49 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Kolegium stwierdziło, że po tej stronie drogi linia zabudowy usługowej przebiega tworząc uskok, zauważalna jest zasada lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego, gdyż na sześć budynków usługowych (których lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi) tylko jeden ([...]) zbliżony jest do drogi na ok. 0,5 m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni), a pozostałe realizowane zostały w znacznie większym oddaleniu, to jest: [...] - ok. 18 m (co stanowi odległość ok. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); [...] - ok. 19 m (co stanowi odległość ok. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni); U3 - ok. 13 m (co stanowi odległość ok. 15m od zewnętrznej krawędzi jezdni, przy czym miara tej odległości została pomniejszona o ok. 2 m, to jest o szerokość zatoki autobusowej zlokalizowanej naprzeciwko budynku, w związku z tym odległość budynku [...] od jednorodnie przebiegającej krawędzi jezdni, bez uwzględniania zatoki autobusowej należałoby określić na ok. 17 m); [...] - ok. 13 m (co stanowi również odległość ok. 17m od zewnętrznej krawędzi jezdni); [...] - ok. 12m (co stanowi odległość ok. 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Zdaniem organu odwoławczego należałoby dla wnioskowanej inwestycji ustalić linię zabudowy w odległości 19 m od pasa drogowego (co stanowi odległość ok. 23 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Jest to odległość większa niż ta ustalona w oparciu o lokalizację wszystkich budynków w obszarze analizy dostępnych z tej strony drogi, co potwierdza utrwaloną w terenie zasadę lokalizacji usług w znacznym oddaleniu od pasa drogowego. Tak więc sprzecznością z zasadą kontynuacji istniejącego zagospodarowania byłoby wyznaczenie linii zabudowy w odległości 9 m od krawędzi jezdni. W podstawowym obszarze wyznaczonym do analizy znajdują się dwa obiekty usługowe [...] i [...] usytuowane są w odległości ok. 12 m i 0,5 m od pasa drogowego (co stanowi odpowiednio odległości ok. 17 m i ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). W związku z tym, w oparciu § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; zwanego dalej: rozporządzeniem) dla wnioskowanej inwestycji linię zabudowy wyznaczoną w projekcie decyzji w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], można zmniejszyć i maksymalnie przybliżyć o 3 m, to jest na odległość 12 m od pasa drogowego (co stanowi odległości ok. 17 m od zewnętrznej krawędzi jezdni). Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w toku postępowania nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., Organy dokonały prawidłowej wykładni § 4 pkt 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi w analizie i jej uzupełnieniu uwzględniono 12 zabudowanych działek znajdujących się w obrębie planowanej inwestycji. Wyznaczając obowiązującą linię zabudowy organy słusznie wzięły pod uwagę zarówno usługową funkcję planowanej inwestycji, funkcję budynków istniejących w sąsiedztwie, jak i uwarunkowania wynikające z wymiarów i usytuowania działki inwestycyjnej. Analizie poddano 7 budynków usługowych w obrębie planowanego zamierzenia. Co prawda analizie poddano również budynki mieszczące się poza pierwotnie wyznaczonym obszarem analizy, jednak nie wpłynęło to na wynik analizy i przyjętą obowiązującą linię zabudowy. Wbrew zarzutom skargi, jako punkt odniesienia nie wzięto jedynie działek graniczących z terenem inwestycji, np. działki nr [...] i [...]. Organy prawidłowo uzasadniły także odstępstwa od zasady wyznaczonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organy, zgodnie z § 8 rozporządzenia, w dopuszczalny sposób wyznaczyły kierunek głównej kalenicy. Skoro w obszarze analizy występują zabudowania w różny sposób usytuowane względem drogi publicznej (ul. [...]), to nie jest możliwe jednoczesne nawiązanie do wszystkich budynków. Stwierdzenie w analizie, że w jej obszarze znajdują się budynki usługowe usytuowane równolegle do ulicy stanowi wystarczający argument dla przyjętej przez organy lokalizacji inwestycji. W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: - § 4 pkt 1-3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalanie linii zabudowy poprzedziła wszechstronna analiza obszaru inwestycji i sąsiadujących z nimi nieruchomości i w konsekwencji uznaniu, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, przy uwzględnieniu usługowej funkcji inwestycji, funkcji budynków istniejących na 12 zabudowanych działkach w sąsiedztwie, jak i uwarunkowań wynikających z wymiarów i usytuowania działki inwestycyjnej; - § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczającym argumentem dla przyjętej przez organy lokalizacji inwestycji jest stwierdzenie, że w jej obszarze znajdują się budynki usługowe usytuowane równoległe do ulicy i w konsekwencji ustaleniu, że kierunek lokalizacji inwestycji (geometrię dachu) wyznaczono zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art.107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu - przy uwzględnieniu zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przekonywania i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - przesłanek ustalenia w kontrolowanej decyzji warunków zabudowy na budowę budynku biurowo-usługowego w sposób różnicujący linię zabudowy nieruchomości położonych w obrębie działek [...] przy ulicy [...] w [...] oraz kierunek lokalizacji inwestycji (geometrii dachu). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I Instancji wadliwie przyjął, iż zarówno ustalenie obowiązującej linii zabudowy, jak i geometrii dachu, należy w okolicznościach sprawy, uznać za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy możliwe jest tylko po wcześniejszych wskazaniu budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanego zamierzenia. Powyższego wymogu nie może realizować odniesienie się przez organy administracji i Sąd I Instancji wyłącznie do 7 budynków usługowych w obrębie analizowanego terenu, jak również budynków mieszczących się poza pierwotnym wyznaczeniem obszaru analizy, nie biorąc pod uwagę chociażby działek [...] oraz [...], znajdujących się przecież w najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy ustalaniu linii zabudowy należy brać pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio przyległe, ale każde inne znajdujące się w obszarze analizowanym. Linie zabudowy wyznaczać mogą wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowany i dostępne z tej samej drogi publicznej, czego w niniejszej sprawie nie zapewniono. Obszar analizowany jest bowiem podstawowym i koniecznym elementem analizy, a zatem jego nieprecyzyjne ustalenie uniemożliwia wnikliwą, a w konsekwencji prawidłową ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie wadliwa jest ocena dokonana przez Sąd I Instancji w zakresie wyznaczenia lokalizacji zabudowy równolegle do ulicy [...]. Choć z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie istotnie wynika, że w obszarze analizowanym występują zabudowania zarówno z dachem płaskim, dwuspadkowym czy wielospadowym, dogłębniejszego wyjaśnienia wymagało jednak, dlaczego organy zdecydowały o równoległym do ulicy usytuowaniu budynku usługowego, co nie jest elementem dominującym w obszarze analizowanym. Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku odnosząc się do tej kwestii poprzestał jedynie na zaaprobowaniu stanowiska organów administracji, iż argumentem wystarczający dla przyjętej lokalizacji inwestycji jest występowanie w analizowanym obszarze analogicznych rozwiązań, choć nie jedynych. Tymczasem, ustawodawca nakazał ustalanie parametru geometrii dachu "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", a nie "odpowiednio do geometrii dachów występujących na części obszaru analizowanego". Nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości, iż ustalenie tego parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji będzie prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu w wybrany przez organ sposób. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie jest wprawdzie wykluczone wprowadzanie elementów lub cech "nowych" lub "dotychczas rzadko występujących", jednak organ musi w takiej sytuacji wnikliwie i przekonująco uzasadnić, że takie "nowe elementy geometrii dachów" są właśnie adekwatne (odpowiednie) w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych przy ulicy [...] w [...], w obrębie numer [...], w którym to znajdują się działki należące do inwestora i z nimi bezpośrednio graniczących, jednak wydana względem niego decyzja o warunkach zabudowy znacznie różnicuje warunki zabudowy poprzez znacznie różne odległości, w jakich winny zostać posadowione budynki od ulicy [...]. W przypadku skarżącego jest to odległość 30 metrów, zaś dla działek inwestora 12 metrów. Podobnie jak chodzi o usytuowanie budynku (geometrię dachu). Dla skarżącego została ona ustalona w sposób równoległy do zabudowań, a dla inwestora w sposób równoległy do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także przepisów procedury tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie oceniono wszechstronnie i z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przesłanki do wydania komentowanych warunków zabudowy dla inwestycji S. M., które nie realizują efektywnie zasady dobrego sąsiedztwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uwzględnienia skargi. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Przeprowadzając analizę urbanistyczną, organ uwzględniając treść § 3 rozporządzenia, w sposób niewadliwy wyznaczył obszar analizowany i dokonał ustaleń w zakresie parametrów zabudowy w tym obszarze. Organ w sposób szczegółowy omówił sporne w sprawie kwestie przebiegu linii zabudowy oraz geometrii dachu. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Kolegium w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, naruszył § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza natomiast inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko Kolegium, że stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek objętych wnioskiem, budynki zlokalizowane są w odległości 20 m i 49 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Nie istniała zatem możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie było również możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Przedłużenie takiej linii zabudowy przebiegałoby już poza granicą działek objętych wnioskiem. Podzielić zatem trzeba stanowisko Kolegium, iż uwagi na charakter planowanej zabudowy i położenie przedmiotowych działek wyznaczyć należało linię zabudowy inną niż najdalsza w obszarze analizowanym (po południowej stronie ul. [...]) gdyż linia wyznaczona przez budynek, który znajduje się w większej odległości pominęłyby wnioskowany obszar. Dlatego linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] tj. 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Niezasadne jest także stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia § 8 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie § 8 rozporządzenia polegać miało na zaakceptowaniu oceny organów administracji publicznej, iż błędne było ustalenie kierunku geometrii dachu równolegle do ulicy. § 8 rozporządzenia przewiduje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że istniejąca zabudowa realizowana jest zarówno równolegle do zabudowy sąsiedniej jak i równolegle do ul. [...]. Budynki usługowe dostępne z ul. [...] i zlokalizowane po stronie działki objętej wnioskiem, posadowione są w większości jako równoległe do ulicy. Na tej podstawie organ przyjął, że zabudowę można lokalizować równolegle do ul. [...], bowiem takie usytuowanie znajduje potwierdzenie w istniejącej zabudowie usługowej. Nie sposób podważyć stanowisko organów administracji, że ustalona geometria dachu planowanej zabudowy nawiązuje do form istniejących, występujących w obszarze analizowanym. Przyjęte rozwiązanie nawiązuje do formy dominującej, w przypadku budynków usługowych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie § 8 rozporządzenia, co do zasady nie kwestionuje możliwości ustalenia geometrii dachu równolegle do ul. [...], wskazuje jednak, że ustalenie tego parametru wynikać musi z wnikliwej analizy i powinno zostać uzasadnione. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta forma geometrii dachu została w należyty sposób uzasadniona i znajduje pokrycie w dokonanej analizie urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.