I OSK 511/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 828/08 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Obrony Narodowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 828/08 oddalił skargę I. B. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Obrony Narodowej przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wzywające I. B. do opróżnienia z osób i rzeczy prawa jej reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w M. M. przy [...] w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia podniesiono, że Dyrektor Oddziału Regionalnego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., w związku z zadłużeniem wobec Agencji, wezwał P. B., I. B., Ł. B. oraz M. B. do opróżnienia i przekazania do dyspozycji Agencji lokalu mieszkalnego w M. M. przy ul. [...]. Następnie upomnieniem z dnia 22 lutego 2007 r. wezwano ponownie ww. do wykonania obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zobowiązani obowiązku tego nie wykonali. Dyrektor Oddziału Regionalnego [...] WAM wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o przeprowadzenie egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego wobec P. B., I. B., Ł. B. oraz M. B. załączając tytuły wykonawcze z dnia [...] kwietnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał I. B. do opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni doręczenia postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. W dniu [...] maja 2007 r. I. B. wniosła od powyższego postanowienia zażalenie do Ministra Obrony Narodowej. Nie kwestionując istnienia zobowiązania wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odwołująca się podniosła, iż zastosowany środek nie rozwiązuje sprawy jej zadłużenia wobec właściciela lokalu. Wskazała, że zadłużenie spowodowane zostało brakiem zatrudnienia i zaproponowała zawarcie ugody. W wyniku rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] maja 2007 r. Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż nie znajduje ono uzasadnienia, gdyż kwestie dotyczące odraczania terminów płatności i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460), które wskazuje organy właściwe w tych sprawach. Możliwość zawarcia ugody, którą zaproponowała I. B., nie leży zatem w gestii organów egzekucyjnych. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Takiego prawa nie ma również organ odwoławczy. Podstawą wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego I instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z przepisem art. 29 § 2 ww. ustawy, którego organ odwoławczy nie dopatrzył się. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono organowi II instancji naruszenie prawa w wyniku odmowy zawarcia ugody dotyczącej spłaty przez nią wymaganych należności względem WAM w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga I. B. ogranicza się wyłącznie do kwestii związanych z ugodą, której zawarcie nie leży w gestii organów egzekucyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności rozważył zagadnienie procesowe, powstałe na skutek złożenia przez pełnomocnika skarżącej – adwokata A. R. wniosku o odroczenie rozprawy z powodu nagłej niedyspozycji zdrowotnej żony i konieczności pozostania z żoną i dziećmi w domu, a który Sąd oddalił jako bezzasadny wskazując, na podstawie art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), iż podstawą odroczenia rozprawy może być tylko nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, pełnomocnik nie wykazał w sposób jasny i przekonujący, że jego nieobecność jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Choroba pełnomocnika lub członków jego najbliższej rodziny powinna być potwierdzona zwolnieniem lekarskim lub, jeśli nie jest to możliwe, uprawdopodobniona w sposób przekonujący. W ocenie Sądu, usprawiedliwienie nieobecności pełnomocnika w dniu rozprawy "niedyspozycją zdrowotną żony" nie zawiera uzasadnienia dla uwzględnienia wniosku, gdyż na pełnomocniku, będącym adwokatem, spoczywa obowiązek wykazania, iż okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych nie można było przezwyciężyć. Pełnomocnik strony nie podał przyczyn, ze względu na które sprawy osobiste mogą mieć pierwszeństwo przed wzięciem udziału w postępowaniu przed Sądem. Ponadto zwrócono uwagę, iż w niniejszej sprawie rozprawa była już odraczana z przyczyn leżących po stronie skarżącej. Kierując się zasadą ekonomiki procesowej, wyrażoną w art. 99 ww. ustawy oraz mając na uwadze, że prawa skarżącej są respektowane, nie można było przychylić się do wniosku pełnomocnika strony. Przechodząc do meritum sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w skardze zarzucono organowi egzekucyjnemu zasadność zastosowania środka egzekucyjnego – opróżnienia lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy wyraża ona wolę zawarcia ugody i spłacenia zadłużenia, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego. Po analizie akt administracyjnych Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie egzekucja jest dopuszczalna, albowiem zmierza ona do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego pochodzi od wierzyciela, zaś wystawiony przez uprawniony podmiot tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego. Organ egzekucyjny nie zajmuje się prawidłowością decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek, lecz jego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tego obowiązku. Zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym a bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Wynika to wprost z treści przepisu art. 29 powołanej ustawy i nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny. Odnosząc się do zastosowanego środka egzekucyjnego stwierdzono, iż został on przez organ egzekucyjny wybrany prawidłowo, gdyż na mocy art. a pkt 12 lit. b/ ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń. W świetle postanowień art. 28 zdanie drugie powołanej ustawy, wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Taki środek egzekucyjny został przez Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] WAM w Warszawie we wniosku wskazany. Wprawdzie wnioski egzekucyjne nie są wiążące dla organu egzekucyjnego, zwłaszcza gdy występują sytuacje przewidziane w art. 30 tej ustawy, kiedy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazany we wniosku, jeżeli jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, a prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, jednakże w badanym przypadku regulacja przewidziana w art. 30 powołanej ustawy nie mogła być zastosowana. Według art. 7 § 2 tej samej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych – środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skoro w dniu 31 grudnia 2003 r. pomiędzy wierzycielem a mężem skarżącej nastąpiło rozwiązanie umowy najmu lokalu zajmowanego przez rodzinę skarżącej i nie doszło z winy najemcy do zawarcia ugody regulującej kwestie zaległego czynszu i opłat za lokal (co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego), to nie można zarówno wnioskodawcy jak i organowi egzekucyjnemu czynić zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego dla strony środka egzekucyjnego. Wskazano także, że od 2004 r. rodzina skarżącej nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Wyrażenie przez skarżącą woli zawarcia ugody i dokonanie częściowej spłaty zaległości pieniężnych, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego nie jest wierzytelność pieniężna lecz egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tej sytuacji, wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia wzywającego I. B. do "dobrowolnego" opróżnienia zajmowanego lokalu jest czynnością właściwą, przewidzianą prawem – art. 143 § 1 pkt 2 ww. ustawy. W przypadku obowiązku opróżnienia lokalu, powołana ustawa procesowa egzekucyjna przewiduje regulacje restrykcyjne dla strony, niepozwalające organowi egzekucyjnemu na stosowanie tzw. luzu decyzyjnego. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 i 2, jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego albo innego pomieszczenia, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Dotyczy to również obowiązku wydania nieruchomości na oznaczony okres czasu. Egzekucję prowadzi się przeciw zobowiązanemu, członkom jego rodziny i domownikom oraz innym osobom zajmującym nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają być opróżnione i wydane. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżono go w całości zarzucając: – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 29 § 1 i 2 i art. 30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 151) p.p.s.a. oraz art. 2, 5, 18, 30, 50 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił w wyroku tego, iż wykładnia art. 29 w powiązaniu z art. 30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może prowadzić do uwzględnienia stanowiska skarżącej, iż postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2007 r. [...] o utrzymaniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego nie powinno zostać skierowane do obrotu prawnego, jako wadliwe od strony materialnej, gdyż narusza prawa konstytucyjne do urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej, do bezpieczeństwa obywateli, do ochrony i opieki rodziny, do poszanowania godności człowieka, do zapewnienia nienaruszalności mieszkania. Podniesiono również zarzut nieważności postępowania przed WSA w Warszawie, w związku z tym, iż I. B. została pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), gdyż WSA w Warszawie nie uwzględnił zasadnego wniosku adwokata o odroczeniu rozprawy. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jest ona zasadna z przyczyn wskazanych w petitum oraz, że w istocie organ egzekucyjny choć nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednak ma możliwość wyboru innego środka, dla którego zastosowanie znajduje uzasadnienie w dramatycznej sytuacji życiowej, finansowej i mieszkaniowej skarżącej oraz jej rodziny, a która wyniknęła z niezawinionej sytuacji ekonomicznej spowodowanej bezrobociem i innymi brakami społecznymi będące efektem braku zabezpieczeń społecznych. Zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącej, łamie konstytucyjne gwarancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podtrzymując wcześniejszą argumentację organ podniósł, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest zgodny z prawem, natomiast pełnomocnik nie wskazał jaki inny środek w przedmiotowej sprawie mógłby być zastosowany i bez znaczenia dla sprawy mają wywody na temat sytuacji skarżącej i jej rodziny. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu nieważności postępowania sądowego poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony swoich praw. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, bowiem Sąd I instancji zasadnie nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o odroczenie rozprawy. Jak wskazał to Sąd rozprawa ulega odroczeniu m.in. jeżeli nieobecność pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Bezsporne jest, iż przyczyną niestawiennictwa pełnomocnika nie było nadzwyczajne wydarzenie. Natomiast pełnomocnik w żaden sposób nie wykazał, iż przyczyny niestawiennictwa nie można było przezwyciężyć. Zwłaszcza, że jak wynika ze złożonego do akt wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy, wniosek ten wprawdzie datowany jest na dzień 2 grudnia 2008 r., a więc wyznaczony termin rozprawy, jednakże został faksowany już w dniu 30 listopada o godz. 950. Tak więc, jeżeli zaistniała przyczyna odroczenia, to była ona znana pełnomocnikowi na kilka dni przed rozprawą. W tej sytuacji, tym bardziej nie można uznać, że przyczyny odroczenia (nagła niedyspozycja żony pełnomocnika) nie można było przezwyciężyć. W związku z tym stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nie zachodzą ustawowe przesłanki do odroczenia rozprawy i zasadnie nie uwzględnił wniosku w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 i 2 oraz art. 30 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to również zarzut ten nie jest trafny. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni powołanych przepisów. Należy wskazać, że błędna wykładnia przepisu polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Jednakże w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać to mylne rozumienie powołanych przepisów przez Sąd ani nie przedstawiono jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na art. 30 ww. ustawy oraz konstytucyjne zasady podniesiono, iż wobec skarżącej winien być zastosowany inny środek egzekucyjny – mniej uciążliwy. Jednakże nie wskazano jaki to miałby być środek dostępny w postępowaniu o opróżnienie lokalu mieszkalnego, zwłaszcza, że kwestionowanym postanowieniem wezwano do opróżnienia lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji gdy egzekucja ma bezpośrednio doprowadzić do wykonania obowiązku (art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) to brak jest podstaw do uznania, że takie wezwanie narusza, jak to podniesiono w skardze kasacyjnej, normy konstytucyjne. Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd oddalił na mocy art. 209 ww. ustawy wniosek Ministra Obrony Narodowej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, iż organ poniósł niezbędne koszty tego postępowania, o których mowa w art. 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.