II OSK 3792/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., A. C., C. C. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2825/18 w sprawie ze skargi M. S., A. C., C. C. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2018 r. znak DON.7100.160.2018.KWL w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S., A. C., C. C. i Z. M. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2825/18 oddalił skargę M. S., A. C., C. C. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2018 r. znak DON.7100.160.2018.KWL w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: M. S., A. C., C. C. i J. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 144 p.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku interpretacji przepisów odnośnie zarzutu skarżących umorzenia postępowania i niezałatwienia wniosku skarżących o rozbiórkę ekranów akustycznych na odcinku wzdłuż działek nr A i B w obrębie ew. [...] gm. [...]; b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości oraz przyjęcie przez Sąd, że nie znalazł żadnych przyczyn dla jej uwzględnienia, pomimo istnienia istotnych uchybień przedstawionych w zarzutach w petitum odwołania oraz zarzutach skargi na decyzję organu drugiej instancji, które to zarzuty w całości skarżący podtrzymują jako zarzuty do wniesionej skargi; c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i uznał, że organ pierwszej instancji należycie przeprowadził postępowanie dowodowe oraz, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że przedmiotem niniejszej sprawy jest dostęp do drogi publicznej i zjazd publiczny, przy braku uwzględnienia faktu, że przedmiotem jest istnienie ekranów akustycznych, które wybudowane zostały wzdłuż działek A i B stanowiących współwłasność skarżących niezgodnie z treścią decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28 września 2007 r. nr 21/2007, znak: WI.II.6613/80/06/07 o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przy drodze krajowej [...] zwanej dalej "decyzją środowiskową", przez co została uchylona decyzja z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr DT/13/2008 znak: WI/DT.EW.71112 -72/2007 -2008 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. A i B; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu, pozbawia organy nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego nawet wówczas, gdy z obrotu usunięte zostało pozwolenie na budowę jako niezgodne z przepisami i decyzją środowiskową, w oparciu o które wydane zostało przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie; b) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art 140 k.c. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy konsekwencją istnienia ekranów akustycznych wzdłuż działek A i B stanowiących współwłasność skarżących jest pozbawienie ich prawa gospodarczego wykorzystania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (komercyjne), dysponowania tym gruntem w takim zakresie jakie daje prawa własności, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. A i B. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2018 r. znak WINB-WIK.771.2.1.2017.JN w całości, a ponadto o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania skargowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (pismo z dnia 26 września 2019 r. uzupełniające skargę kasacyjną). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 26 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. W toku postępowania kasacyjnego J. M. zmarła. Jako następcy prawni zostali wskazani: mąż Z. M. oraz brat M. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 144 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Omawiany przepis dotyczy momentu związania Sądu wydanym wyrokiem. Nie można wobec tego za pomocą zarzutu naruszenia ww. przepisu podnosić pominięcia przez Sąd I instancji określonych kwestii zawartych w zarzutach skargi. Nieustosunkowanie się Sądu do zarzutów przedstawionych w skardze może być podnoszone za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Powyższy przepis ma charakter wyłącznie wynikowy. Jeżeli sąd administracyjny po przeprowadzonym postępowaniu nie dostrzega braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, wówczas rozstrzyga sprawę, wydając wyrok oddalający skargę. Skoro zatem w niniejszej sprawie Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi, zasadnie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1. Sąd I instancji dostrzegł, że część uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy kwestii dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienia zjazdów na drogę publiczną z działek nr ew. A i B, prawidłowo uznając, że okoliczność ta nie dyskwalifikuje decyzji w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wyraźnie bowiem wskazuje, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia o charakterze formalnoprawnym jest brak możliwości merytorycznego orzekania w sprawie z powodu istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ekranów akustycznych przy drodze krajowej [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. A i B. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 51 "ustawy z dnia 7 lipca 1974 r." Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię. Pomijając już, że chodzi o ustawę z 1994 r., a nie z 1974 r. jak wskazano w zarzucie, wskazać należy, że art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) składa się z dalszych jednostek redakcyjnych – ustępów, a niektóre z nich - z punktów, których autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy formułowaniu zarzutu, co powoduje, że zarzut ten nie spełnia podstawowego wymogu precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenie jest zarzucane. Konstrukcja zarzutu czyni zatem powyższy zarzut nieweryfikowalnym. W konsekwencji, skoro skarżący kasacyjnie nie przedstawili skutecznych zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku i decyzji organów, za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art 140 k.c. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wskazać należy, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. O naruszeniu interesów osób trzecich można mówić zatem jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (zob. W. Piątek [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 128). W skardze kasacyjnej nie podniesiono zaś skutecznego zarzutu zawierającego stosowne przepisy, których naruszenie spowodowałoby naruszenie uzasadnionych interesów skarżących. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.