I SA/Kr 1049/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Maja Chodacka WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 grudnia 2020 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za lipiec-wrzesień 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. UZASADNIENIE Wnioskiem z 30 października 2020 r. K. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za miesiące od lipca do września 2020 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz. 1842 ze zm., dalej "ustawa o COVID"), oświadczając, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 55.10.Z. Decyzją z 4 listopada 2020 r., ZUS, działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID, odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za okres lipiec - wrzesień 2020 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID. Podał następnie, że z dokonanych ustaleń wynika, że zgodnie z danymi w rejestrze REGON przeważającym rodzajem działalności Skarżącego jest działalność oznaczona numerem PKD 41.10.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, że zapis w rejestrze REGON wskazujący na PKD 41.10.Z jest zapisem historycznym i przez to nieaktualnym od 2009 roku. W ocenie strony, to nie zapis w rejestrze, a faktyczna działalność jest istotna dla uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z 17 grudnia 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 listopada 2020 r. W uzasadnieniu organ podał, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie, przeważającym rodzajem działalności Skarżącego był kod PKD-41.10.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od lipca 2020 do września 2020 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący wniósł o "wycofanie z obrotu prawnego" decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r., powtarzając zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 49.39.Z, 55.10.Z, 77.39.Z, 79.ll.A, 79.90.A, 82.30.Z, 90.01.Z, 90.02.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 30 września 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w pierwszym miesiącu kalendarzowym, za który składany jest wniosek o zwolnienie z opłacania tych składek, był niższy co najmniej o 75% w stosunku do przychodu uzyskanego w tym samym miesiącu kalendarzowym w 2019 r. W rozpoznanej sprawie ZUS stanął na stanowisku, że podany we wniosku przez Skarżącego kod PKD 55.10.Z. przeważającej działalności, nie jest zgodny z rejestrem REGON, w którym przeważająca działalność gospodarcza skarżącego określona jest kodem PKD 41.10.Z, który to nie uprawnia do uzyskania zwolnienia. Skarżący natomiast w toku postępowania wskazywał, że od 2009 r. nie prowadzi działalności określonej kodem PKD 41.10.Z oraz argumentował, że dla przyznania zwolnienia istotne jest jaka faktycznie działalność jest prowadzona. W rozpoznanej sprawie kluczowe jest więc wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego art. 31 zo ust. 8 ustawy o COVID-19. Sąd zauważa, że podobnym problemem zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach: I SA/Kr 661/21; I SA/Kr 753/21; I SA/Kr 820/21; I SA/Kr 1038/21. Przedstawioną w uzasadnieniach wyroków wydanych w tych sprawach argumentację Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i dlatego posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia. Należy w związku z tym zaznaczyć, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Wobec powyższego, podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wskazać należy, że wyrażenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnione zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 poz. 2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej – do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie, czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. Stąd, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Nadto na uwadze należy mieć cel wprowadzenia przepisów ustawy o COVID, tj. m.in. łagodzenie stosunków społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie jest nieprawidłowa, bowiem przedwcześnie przyjęto, że strona podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów, mogących ubiegać się o przedmiotową ulgę. Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie zawiera ona niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 k.p.a. Organ poprzestał bowiem na powołaniu przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, skrótowym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i stwierdzeniu, że podany przez Skarżącego kod PKD nie jest zgodny z rejestrem REGON. Organ w żaden jednak sposób nie odniósł się do argumentów Skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że jego przeważająca działalność jest oznaczona kodem PKD 55.10.Z. Brak rozważań organu co do tego, czy o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne decyduje kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot stanowi w ocenie Sądu o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji uzasadnia przyjęcie, że ZUS co najmniej przedwcześnie orzekł o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. W przypadku bowiem gdy, tak jak w zaistniałym stanie faktycznym, występuje sprzeczność kodu PKD podanego przez Skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD widniejącym w bazie REGON, ZUS winien przed wydaniem decyzji, zbadać okoliczności podnoszone przez Skarżącego i ustalić kod prowadzonej działalności na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego. Organ wydając decyzję w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy powinien mieć na względzie treść art. 140 k.p.a., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych przepisami art. 136-139 k.p.a., zawierającymi normy postępowania odwoławczego, odpowiednie zastosowanie do tego postępowania mają przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W konsekwencji uznać należało, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji w trybie ponownego jej rozpatrzenia ZUS miał obowiązek rozpoznać ją na nowo co do istoty. Należy też zauważyć, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie wydanej decyzji powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzja w tym przedmiocie winna być więc poprzedzona wszechstronnym rozważeniem indywidualnych okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W ponownym postępowaniu obowiązkiem ZUS będzie dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącego przesłanek zwolnienia. Dopiero przeprowadzona ocena rzeczywiście prowadzonej przez Skarżącego działalności pozwoli na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stworzy podstawy do wydania słusznej decyzji merytorycznej. Nadto organ uzasadni decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit.e p.p.s.a. nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych.