I OSK 654/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1319/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. nr KOC/2688/Op/10 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/11, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., nr KOC/2688/Op/10 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w/w decyzją z 18 maja 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 10 maja 2010 r., nr OPS.ZIŚ.4410-3174/10 o odmowie przyznania J. S. pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zawiązanych z pobytem w sanatorium. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podano, ze wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2010 r., J. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Żoliborz w Warszawie o zwrot kosztów związanych z jego pobytem w sanatorium w Ciechocinku w okresie od 18 lutego 2010 r. do 11 marca 2010 r. Do wniosku dołączył faktury, z których wynika, że w związku z pobytem w sanatorium poniósł następujące wydatki: 525,00 zł tytułem opłaty sanatoryjnej, 66,00 zł – za wypożyczenie telewizora oraz 69,30 zł tytułem opłaty uzdrowiskowej. Koszty te wnioskodawca opłacił gotówką. W dniu 24 kwietnia 2010 r. przeprowadzono z wnioskodawcą wywiad środowiskowy, w którego toku ustalono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niezdolną do pracy, zaś jego źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w kwocie 616,72 zł, renta odszkodowawcza w kwocie 472,95 zł i dodatek mieszkaniowy w kwocie 196,70 zł przyznany na okres od stycznia do czerwca 2010 r. – co stanowi łącznie kwotę 1286,37 zł i kwota ta o 809,37 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (wynoszące 477 zł). Prezydent m.st. Warszawy odmawiając decyzją z dnia 10 maja 2010 r. przyznania J. S. pomocy w formie zasiłku celowego na zwrot poniesionych kosztów związanych z pobytem w sanatorium wskazał, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., uprawniającego do uzyskania zasiłku celowego na zasadach określonych w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W sprawie nie wystąpiły zaś szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w trybie przewidzianym w art. 41 u.p.s. Organ podkreślił, że wnioskodawca dokonał opłat z własnych środków finansowych, a to oznacza, że jego potrzeby w tym zakresie zostały zaspokojone. Podkreślono, że celem pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia osobom i rodzinom w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. J. S. posiada zaś własne środki i możliwości w zaspokojeniu podstawowych potrzeb, o czym świadczy jego dochód. Organ wskazał ponadto, że na wysokość poniesionej przez wnioskodawcę opłaty za pobyt w sanatorium miała wpływ jego wola zamieszkania w pokoju jednoosobowym z łazienką, co znacząco podwyższyło opłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 18 maja 2011 r. po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, podzielając w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 u.p.s. prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ust. 2–15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Ponieważ dochód J. S. znacznie przekracza ww. kryterium dochodowe, mogłaby mu przysługiwać jedynie pomoc określona w przepisach art. 41 ust. 1 u.p.s., w postaci specjalnego zasiłku celowego, jednakże w zaistniałej w sprawie sytuacji słusznie uznano, że nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie pomocy. Dodatkowo podniesiono, że mimo iż dochód J. S. przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, to Ośrodek Pomocy Społecznej uwzględniając trudną sytuację odwołującego się obejmuje go różnymi formami pomocy. W 2010 r. przyznał mu pomoc w formie bonów obiadowych do baru mlecznego "Sady Żoliborskie". J. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zwrotu poniesionych kosztów pobytu w sanatorium. Skarżący zarzucił brak dostatecznej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej osobom potrzebującym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Rozpoznając sprawę z wniosku z dnia 12 kwietnia 2010 r. przy ustalaniu prawa do wnioskowanego świadczenia organy w pierwszej kolejności zbadały dochód skarżącego uzyskany w marcu 2010 r. Wyniósł on wówczas 1286,37 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Uznając te ustalenia za prawidłowe Sąd podzielił także stanowisko, że w sprawie nie wystąpiły również okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s., które by uzasadniały przyznanie stronie zasiłku celowego niezależnie od wielkości uzyskanego dochodu. Stwierdził ponadto, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Słuszne jest stanowisko organów, iż w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Pod użytym w tym przepisie pojęciem zdaniem Sądu należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. OSK 1416/07, Lex nr 489088). Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest z pewnością "szczególnym przypadkiem" pobyt skarżącego w sanatorium i poniesione przez niego w związku z tym pobytem koszty opłacone ze środków własnych. Sąd zwrócił też uwagę, że rekompensata wydatków poniesionych przez stronę w ramach własnych możliwości finansowych wykracza poza ramy pomocy społecznej, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem tej pomocy jest więc wyłącznie czasowe wsparcie obywatela, niezbędne do tego, aby był on w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, w której się znalazł, a której nie jest w stanie przezwyciężyć bez pomocy państwa. Pomoc ta ma charakter subsydiarny. Nie jest nią więc w żadnym razie zwrot poniesionych już przez stronę wydatków. Skoro zaś w niniejszej sprawie skarżący był w stanie samodzielnie opłacić koszty pobytu w sanatorium, to udzielenie w takiej sytuacji pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego, w celu zrekompensowania wydatkowanych przez niego kwot, byłoby sprzeczne z istotą pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów odmawiające w takim stanie faktycznym pomocy społecznej nie naruszają prawa i mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz prawidłowo go oceniły. Nie uchybiły również zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r., nie można im zatem postawić zarzutu arbitralności przy podejmowaniu decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odmowę uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. nr KOC/2688/Op/10 wydanej z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rekompensata nagłych i nieprzewidywalnych wydatków poniesionych przez stronę w związku ze swoim stanem zdrowia wykracza poza ramy pomocy społecznej. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poniesiony przez skarżącego wydatek wynikał z jego stanu zdrowia i miał charakter nagły, a konieczności jego poniesienia skarżący nie mógł wcześniej przewidzieć. Niewątpliwie o uznaniu czy w danej sytuacji zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" każdorazowo orzeka właściwy organ, jednakże nastąpić to powinno po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ograniczając się do stwierdzenia, że "podziela także stanowisko organów, iż w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, które by uzasadniały przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał również wnikliwej analizy materiału dowodowego, a w szczególności wywiadu środowiskowego, który wskazując na stan zdrowia skarżącego i celowość poniesionych wydatków, co pozwala ocenić, czy w niniejszej sprawie miał miejsce określony w art. 41 u.p.s. "szczególnie uzasadniony przypadek". Pobyt w sanatorium był wydatkiem uzasadnionym stanem zdrowia i niepełnosprawnością skarżącego. Część kosztów pobytu J. S. w sanatorium była dofinansowana przez NFZ, natomiast wysokość opłaty zasadniczej, a więc niemal całość poniesionego przez skarżącego wydatku, wynikała z faktu, iż skarżący zamieszkał w pokoju jednoosobowym z łazienką. Sanatorium oferowało pokoje z łazienką wyłącznie w postaci pokoi jednoosobowych, a w przypadku wieloosobowych łazienka znajdowała się na korytarzu. Skarżący o warunkach mieszkaniowych w sanatorium, a w szczególności dostępności do łazienki powziął wiedzę dopiero będąc w sanatorium. Wydatek związany z kwestią dostępności do łazienki osoby starszej, która jest osobą niepełnosprawną i ma duże trudności z poruszaniem nie został przez organy w stopniu wystarczającym wyjaśniony i należycie rozpatrzony. Zdaniem skarżącego można było uznać, że nadzwyczajny nakład finansowy jaki poniósł na poprawę stanu zdrowia stanowi szczególny przypadek wskazany w art. 41 u.p.s. W ocenie skarżącego, wykładnia art. 2 u.p.s, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oparta jest w głównej mierze na dosłownym brzmieniu przytoczonego przepisu, jednakże w zakresie, w jakim zupełnie wyklucza możliwość "rekompensaty" sprzeczna jest z istotą pomocy społecznej. Instytucja ta jest w zakresie realizacji swoich zadań elastyczna, rozpoznając każdą sprawę pod kątem uzasadnionych potrzeb strony i swoich możliwości. Stanowisko takie wyraził także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 20/07 stwierdzając, iż "świadczenia z pomocy społecznej odznaczają są dużą elastycznością, dostosowane są do indywidualnych przypadków". Interpretacja celów pomocy społecznej wykluczająca możliwość udzielenia pomocy osobom w sytuacjach wyjątkowych, w których zmuszone były one ponieść wydatki, nagłe i nieprzewidziane w ramach swoich możliwości finansowych przeczy zasadzie elastyczności pomocy społecznej. Zajęte przez Sąd stanowisko przeczy brzmieniu art. 3 ust. 1 u.p.s. "pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", gdyż doprowadza do sytuacji, gdy strona nie mogąc otrzymać "rekompensaty" poniesionych i uzasadnionych wydatków, które jest w stanie udokumentować znacznie dokładniej niż miałoby to miejsce w przypadku wydatku przyszłego, nie będzie mogła zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania, które zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Sąd te obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzuconego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, wbrew przekonaniu skarżącego, jest wyczerpujący, wszechstronnie rozważony, a uzasadnienia obu decyzji dokładnie wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 140 k.p.a., a w konsekwencji także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organy odmawiając wnioskodawcy pomocy, w żaden sposób nie kwestionowały celowości pobytu skarżącego w sanatorium, jak sugerowano w skardze kasacyjnej. W postępowaniu wyjaśniono dokładnie zarówno sytuację materialną J. S., którego miesięczny dochód w dacie rozpoznawania wniosku wynosił 1286,37 zł i znacząco przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej określone w wysokości 477 zł, jak i przeprowadzono postępowanie wyjaśniające dotyczące opłat poniesionych przez skarżącego w związku z pobytem w sanatorium, które nie zostały pokryte przez NFZ. Nie pominięto też żadnych innych istotnych w sprawie okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak stwierdzono w zarzucie – dokonując błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 tej ustawy polegającej na przyjęciu, że rekompensata nagłych i nieprzewidywalnych wydatków poczynionych przez stronę w związku ze swoim stanem zdrowia wykracza poza ramy pomocy społecznej. Sąd odwołał się do brzmienia obu przepisów i nie dokonywał ich szczegółowej wykładni. Natomiast – co pominięto w skardze kasacyjnej – wskazał również na treść art. 3 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Następnie Sąd ocenił zasadność odmowy udzielenia wnioskowanego świadczenia mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy i regulacje ustawowe dotyczące zasiłków celowych, w tym również odnoszące się do specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ustawy). Wprawdzie zarzut dotyczący tego ostatniego przepisu nie został w skardze kasacyjnej postawiony, jednak z jej uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącego przepis ten został w sprawie naruszony, bowiem poczynione przez niego wydatki – opłata sanatoryjna – 55 zł, opłata uzdrowiskowa – 69,30 zł i opłata za wypożyczenie telewizora – 66 zł winny być potraktowane jako nagłe, nieprzewidywalne wydatki poniesione przez stronę w związku z jej stanem zdrowia i zrekompensowane w ramach świadczenia z pomocy społecznej. Poglądu powyższego nie można podzielić. Niezależnie od tego, że jak słusznie zauważono w sprawie, wnioskodawca dokonał powyższych opłat z własnych środków finansowych i jego potrzeby w powyższym zakresie zostały zaspokojone, należy także stwierdzić, że zasadnie uznano, że nie wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 ustawy. Wyjazd do sanatorium w ramach skierowania przez NFZ nie jest zdarzeniem nagłym, ubezpieczony ubiegając się o to świadczenie ma świadomość konieczności pokrycia zarówno opłaty sanatoryjnej związanej z kosztem zakwaterowania, jak i opłaty uzdrowiskowej. Znacząca wysokość tej pierwszej opłaty, będąca wynikiem wyboru przez skarżącego pokoju jednoosobowego z łazienką nie była koniecznością, co wynika z poczynionych przez organ ustaleń. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu zamieszkiwanie w pokoju wieloosobowym nie zostało w żaden sposób wykazane. Niewątpliwie też za nagły, nieprzewidywalny i konieczny wydatek nie można było uznać opłaty za wypożyczenie telewizora. W uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt P 20/07, OTK-A 2008/2/31) poza zacytowanym zdaniem zawierającym stwierdzenie, że świadczenia z pomocy społecznej odznaczają się dużą elastycznością i dostosowane są do indywidualnych przypadków wskazano także m.in., że: "Pomoc społeczna ingeruje wszędzie tam, gdzie zagrożony jest byt jednostki". Takiej sytuacji nie dotyczył wniosek J. S. Odmowa udzielenia świadczenia nie naruszała przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.