VII SAB/Wa 161/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Partnerska z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na zabytku I. stwierdza bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na zabytku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz [...] Spółka Partnerska z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Skargą z 20 lipca 2021 r. M. Spółka Partnerska w W. (KRS [...]) reprezentowana przez partnerkę w tej kancelarii – I. S., wniosła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na budynku przy ul. [...]w W.. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia konserwatorskiego; 2. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. Spółka partnerska wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie go w związku z tym do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 22 marca 2021 r. strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na umieszczenie tablic reklamowych na budynku przy ul. [...] w W.. Wobec braku decyzji pomimo uzupełnienia braku wniosku, 17 maja 2021 r. Skarżąca Spółka złożyła ponaglenie wskazując na bezczynność [...] WKZ oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Wniesienie ponaglenia nie spowodowało podjęcia przez organ odwoławczy czynności w sprawie. Strona wskazała, że nawet przy założeniu, że przedmiotowa sprawa jest sprawą szczególnie skomplikowaną, organ winien ją załatwić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Termin Załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. II. W odpowiedzi na skargę MWKZ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 26 maja 2021 r. (doręczono Stronie 31 maja 2021 r.) organ wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Uzupełnienie wniosku wpłynęło w dniu 31 maja 2021 r. Po analizie sprawy w dniu 26 lipca 2021 r. organ wydał decyzję zezwalającą. W związku z powyższym organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie przez MWKZ skargi na bezczynność. Stan bezczynności i brak załatwienia sprawy w terminie zgodnie z art. 35 k.p.a. organ argumentował brakami kadrowymi i przejęciem sprawy przez nowego inspektora Wydziału Zabytków [...], co wiązało się z koniecznością zapoznania się ze sprawą, ilością spraw wpływającą do wydziału ok. 400 spraw w miesiącu i dużą ilością spraw (ok. 70-90) na jednego pracownika, w tym wiele spraw skomplikowanych i o terminach zawitych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek w skardze nie powołano wprost nazwy skarżącej spółki, to właśnie ten podmiot jest Stroną postępowania, reprezentowaną zgodnie z przepisami k.s.h. przez jedną z dwóch partnerek posiadających prawo do reprezentacji (vide wydruk KRS i wynikający z niego brak ograniczenia partnerów w reprezentacji). Na przyszłość jednak osoby reprezentujące spółkę partnerską, zwłaszcza te posiadające wykształcenie prawnicze i dodatkowo reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, powinny wprost i jednoznacznie określać Stronę postępowania, tak aby nie było potrzeby na formalnym etapie sprawy analizowania tej kwestii na podstawie akt sprawy i istoty złożonej skargi. Po drugie Sąd wyjaśnia, że wniosek Spółki o wydanie zgody konserwatorskiej wpłynął do organu w dniu 25 marca 2021 r. Po jego otrzymaniu organ nie podjął w związku z nim jakichkolwiek działań w sprawie, zatem pismem z 17 maja 2021 r. Spółka złożyła ponaglenie w sprawie. Następnie pismem z 26 maja 2021 r. organ wezwał Skarżącą do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie zgody zarządcy obiektu do korzystania z zabytku, co uprawniałoby do wystąpienia z wnioskiem oraz o uszczegółowienie (wybranie sposobu montażu tablicy). Skargę datowaną na dzień 20 lipca 2021 r. (data wpływu 23 lipca 2021 r.), zaś decyzję kończącą wydano [...] lipca 2021 r. IV. Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd wyjaśnia co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżąca skierowała do organu ponaglenie z 17 maja 2021 r. a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga jest również dopuszczalna w myśl uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 albowiem decyzję kończącą postępowanie wydano [...] lipca 2021 r. a więc już po wniesieniu skargi do Sądu. Skoro tak, to wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W kontekście powyższego podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 tego przepisu). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie Strona skorzystała z prawa wniesienia ponaglenia i skargi do Sądu, która jest dopuszczalna (wniesiona w terminie). Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika prawna i praktyczna definicja bezczynności. Najogólniej rzecz ujmując mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy). Sąd zauważa, że po otrzymaniu wniosku organowi otworzył się miesięczny termin na załatwienie sprawy - art. 35 § 3 k.p.a. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Pierwszą i jedyną przed złożeniem skargi czynnością organu w sprawie było pismo z 26 maja 2021 r. wzywające Spółkę do uzupełnienia wniosku. Następną czynnością było wydanie decyzji kończącej postępowanie. Każda z tych czynności została podjęta dopiero po interwencji Skarżącej (po złożeniu ponaglenia i po złożeniu skargi). Mając to na uwadze Sąd podkreśla, że organ bez uzasadnionych prawem przyczyn nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 k.p.a. Organ w ogóle nie informował Skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani też o nowym terminie jej zakończenia. W sprawie wystąpił zatem stan bezczynności, bowiem sprawy nie zakończono w terminie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego i zawinionego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zaistniała, z uwagi na przedmiot postępowania i wyjaśnienia organu, którym Sąd daje wiarę. Niewątpliwie organ nie informował strony o jej prawach i przyczynie zwłoki, to jednak nie przesądza o rażącym charakterze naruszenia praw. Uwzględniając całokształt sprawy Sąd uznał, że wystąpiła w niej podstawa do stwierdzenia, że MWKZ dopuścił się bezczynności, jednakże niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa. W sprawie Sąd uznał, że niecelowe jest karanie organu grzywną, gdyż wskazany środek jest fakultatywny i uzależniony od okoliczności sprawy, które zdaniem Sądu nie uzasadniają skorzystania z niego w tym momencie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wprawdzie wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14), to jednak z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie, Sąd uznał że nie ma tu mowy o rażącym naruszeniu prawa. W okolicznościach sprawy zaistniała natomiast potrzeba umorzenia postępowania w zakresie żądanego nałożenia obowiązku załatwienia sprawy, gdyż zakończono ją decyzją pozytywną dla Strony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) ustalając je na kwotę 597 zł (wynagrodzenie radcy prawnego, uiszczony wpis od skargi i opłata od pełnomocnictwa).