II OSK 3241/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1834/15 w sprawie ze skarg L. P., I. P., E. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. oddalił skargi L. P., I. P., E. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. z dnia [...] stycznia 2006 r., nakazującą firmie E. sp. z o.o. z siedzibą w G. wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w poziomie parteru na zapleczu nieruchomości przy ul. S. w G., o wymiarach 6,85 x 7,85 m (w rzucie) i wysokości 2,95-3,3 m – utrzymał w mocy własną decyzję. Skargę na tę decyzję wniósł L. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 29 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) oraz pominięcie w decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. kwestii dotyczących instalacji i urządzeń technicznych. Sąd na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. połączył sprawę ze skargi E. P. (sygn. akt VII SA/Wa 1946/15) oraz sprawę ze skargi I. P. i M. P. (sygn. akt VII SA/Wa 1948/15) ze sprawą ze skargi L. P. (sygn. akt VII SA/Wa 1834/15) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na zaskarżenie tej samej decyzji oraz zarządził ich prowadzenie wspólnie pod sygn. akt VII SA/Wa 1834/15. Skarżące zarzuciły decyzji GINB z dnia [...] maja 2015 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 39, art. 156 § 2 i 7 k.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 p.b., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji co do ustalonego stanu faktycznego i zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organ słusznie stwierdził, że decyzja PWINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. była prawidłowa, tj. nie była obarczona zarzucaną jej wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany był do zastosowania art. 48 p.b. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego budynku mieszkalno-usługowego oraz nałożył na firmę E. Sp. z o.o. – inwestora, obowiązek przedstawienia w określonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora tych dokumentów, a zatem niewykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2005 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. – nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki dobudowanych pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Sąd podniósł, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter przepisu, który został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z tym Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji PWINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E. P. i M. P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie faktu, że inwestor zgłosił zamiar przeprowadzenia robot budowlanych dotyczących pomieszczeń dobudowanych do nieruchomości przy ul. S. i nie otrzymał sprzeciwu co do planowanej inwestycji oraz informacji o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podnoszonych przez skarżących dotyczących wad zaskarżonej decyzji, 3. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa oraz była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę M. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to tzw. przepis wynikowy – mówiący o wyniku sprawy, gdy zostało naruszone przez organ prawo materialne. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia konkretnym normom prawa materialnego, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Powyższego w żadnym stopniu nie zmienia powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem postępowania sądowoadministracyjnego i jego ewentualne naruszenie nie jest naruszeniem prawa materialnego. Biorąc natomiast pod uwagę treść omawianego zarzutu, mającego polegać na pominięciu faktu, że inwestor zgłosił zamiar przeprowadzenia robót budowlanych dotyczących pomieszczeń dobudowanych do nieruchomości przy ul. S. i nie otrzymał sprzeciwu co do planowanej inwestycji oraz informacji o konieczności posiadania pozwolenia na budowę, stwierdzić trzeba, że chociaż zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 p.b., to jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, faktycznie podlegających jedynie zgłoszeniu, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17, LEX nr 2611462), albo gdy zgłaszane roboty budowlane w ogóle nie podlegają zgłoszeniu, ponieważ to w istocie również stanowiłoby obejście przepisów prawa. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej zauważyć jedynie trzeba, że "montaż konstrukcji kontenerowej" nie jest dobudowywaniem pomieszczeń do istniejącego budynku. Podkreślić przy tym należy, że przy ocenie zgodności z prawem decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę stan prawny i faktyczny zachodzący w chwili podejmowania tej decyzji. Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem stan prawny z 2006 r. Późniejsze zmiany stanu prawnego nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, a więc wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do podnoszonych przez nią zarzutów i należycie uzasadnił swoje stanowisko. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Zarzut ten – szeroko rozwinięty w motywach skargi kasacyjnej – stanowi w istocie polemikę z prawidłowym merytorycznie zaskarżonym wyrokiem i zawiera subiektywną ocenę prowadzonego kilkanaście lat temu postępowania administracyjnego. Pomija przy tym fakt, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym – i jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter naruszonego przepisu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie wnikając zatem w to, czy podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności mogłyby w postępowaniu zwyczajnym mieć wpływ na wynik sprawy, stwierdzić należy, że obiektywnie nie stanowią one tak oczywistego, wyraźnego i bezspornego naruszenia prawa, dotyczącego istoty sprawy, by można byłoby je uznać za mające znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Istotne w tej sprawie jest to, że dobudowane do istniejącego budynku pomieszczenia zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, a inwestor – pomimo umożliwieniu mu legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej – z możliwości tej nie skorzystał. Chybiony jest przy tym zarzut, iż kwestionowana decyzja z [...] stycznia 2006 r. już w dniu jej wydania była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Z treści tej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, co orzeczona rozbiórka ma obejmować. Tak sformułowana decyzja może być wykonana. Nie można więc mówić o jej niewykonalności. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.