II OSK 1435/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/10 w sprawie ze skargi H. W. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. W. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta Katowice zatwierdził projekt budowlany p.n. Inwentaryzacja budowlana wraz z adaptacją pomieszczenia strychowego na pokój przynależny do mieszkania nr [...] i udzielił Z. Ł. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację części strychu znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. na pomieszczenia mieszkalne wraz z przyłączeniem do lokalu mieszkalnego nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. W. i W. R., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 156 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest badanie zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania, czyli 11 maja 2000 r. Organ wskazał, iż z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2008 r. wynika, iż prawdopodobnie budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany około 1930 r. i wówczas na poddaszu znajdowały się prawdopodobnie tylko pomieszczenia strychowe. Archiwum Miasta Katowice nie udostępniło dokumentacji potwierdzającej te fakty. Organ stwierdził, że w 1989 r. nie funkcjonowała instytucja wspólnot mieszkaniowych, powstała w 1994 r., a zasobami mieszkaniowymi dysponowała gmina Katowice przez swojego zarządcę – Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Wojewoda podał, iż nie może odnieść się do zaświadczenia Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], potwierdzającego przyłączenie pomieszczenia o pow. 14,0 m² do zajmowanego lokalu mieszkalnego o pow. 47,26 m² od 1980 r., gdyż kwestia ta nie dotyczy Prawa budowlanego, lecz ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. Ponadto organ zauważył, że projekt budowlany opracowała osoba posiadająca przygotowanie zawodowe upoważniające ją do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a projektant ponosi pełną odpowiedzialność za treść i przyjęte rozwiązania techniczne, stosownie do art. 20 i 21 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, należy przyjąć, iż projektant pod pojęciem "adaptacja" miał na uwadze zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego o pow. 14 m² na pokój mieszkalny, natomiast pod pojęciem "inwentaryzacja" - stan istniejący mieszkania o pow. 47,26 m² użytkowanego przez lokatorkę na podstawie umowy najmu z 1989 r. Powyższy błąd pisarski nie może jednak stanowić przesłanki przesądzającej o tym, iż organ wydający zaskarżoną decyzję zalegalizował samowolę budowlaną, dotyczącą zmiany sposobu użytkowania strychu na mieszkanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. W. i W. R., uchylił powyższą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w części dotyczącej przyłączenia adaptowanego pomieszczenia strychu do lokalu mieszkalnego nr [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż zdaniem odwołujących się nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] wynajmowanego przez Z. Ł., a ponadto wspólnota mieszkaniowa nie wypowiedziała się w kwestii połączenia zaadaptowanej części strychu z lokalem mieszkalnym, co skutkuje brakiem prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ nie był uprawniony do wydania pozwolenia na przyłączenie adaptowanej części strychu do lokalu nr [...], gdyż do kompetencji organu należała jedynie ocena przebudowy i związanej z nią zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazanie przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w tytule projektu, że adaptowane pomieszczenie jest przynależne do mieszkania, nie powinno być weryfikowane przez organ wydający decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że brak dokumentów potwierdzających, iż lokal nr [...] został przed wydaniem kwestionowanej decyzji zamieniony na lokal mieszkalny, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto organ stwierdził, że projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przygotowanie zawodowe, który ponosi odpowiedzialność za ewentualne negatywne następstwa jego realizacji. Podał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniają jedynie projekt budowlany pod względem zgodności z prawem, nie zaś zasadności przyjętych przez projektanta rozwiązań technicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli H. W. i W. R. – w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, § 11 ust. 2 pkt 3, 7, 8, 9, 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 90, 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez ich niezastosowanie. Zwrócili się o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonym zakresie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w całości. Zdaniem skarżących, projekt budowlany nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż nie sporządzono ekspertyzy stanu technicznego i nośności stropu między kondygnacjami, który w przypadku poddasza nieużytkowego prawdopodobnie nie przewidywał obciążeń zgodnie z nową funkcją lokalu. Także pozostałe elementy budynku, m.in. konstrukcja i pokrycie dachu, powinny zostać ocenione przez organ. Ponadto skarżący zarzucili, iż w zatwierdzonym projekcie brak jest odniesienia do wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co ma istotne znaczenie dla zakresu dokonywanej kontroli przez organy i sądy administracyjne. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy wystąpiła choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był uprawniony do wydania pozwolenia na przyłączenie adaptowanej części strychu do lokalu nr [...], gdyż do jego kompetencji należała jedynie ocena przebudowy i związanej z nią zmiany sposobu użytkowania. Wskazanie przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w tytule projektu, że adaptowane pomieszczenie jest przynależne do mieszkania, nie podlegało weryfikacji przez organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację części strychu na pomieszczenie mieszkalne. Brak dokumentów potwierdzających, iż lokal nr 4 został przed wydaniem kwestionowanej decyzji zamieniony na lokal mieszkalny pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Jak również słusznie zauważył organ drugiej instancji, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przygotowanie zawodowe, ponoszącą pełną odpowiedzialność za następstwa jego realizacji. Zarzuty dotyczące braku dodatkowego opracowania dotyczącego elementów konstrukcyjnych strychu nie są zasadne, gdyż strych wykorzystywany jest podobnie, jak pomieszczenie mieszkalne. Ocena projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonywana jest wyłącznie pod względem jego zgodności z prawem i nie może odnosić się do zasadności przyjętych rozwiązań technicznych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarzut naruszenia § 90, 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest zasadny. Przepisy § 90 i 92 cytowanego rozporządzenia – stanowiące, iż mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w rozdziale 7 rozporządzenia, natomiast mieszkanie powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej – dotyczą mieszkania, a nie pomieszczenia mieszkalnego. Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem § 93 ww. rozporządzenia, także wyłącznie pomieszczenie mieszkalne powinno mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. W niniejszej sprawie zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęta całość mieszkania, lecz wyłącznie adaptowana część pomieszczenia mieszkalnego, która nie musi być wyposażona w media. Z inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Katowic z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wynika, iż została ona sporządzona dla pomieszczenia strychowego, przynależnego do mieszkania nr [...]. Zatem, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji - naruszenia § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ przepisy te należy stosować odpowiednio do projektu budowlanego adaptacji pomieszczenia strychowego. Inny zaś jest projekt architektoniczno-budowlany budowy domu, a inny – projekt adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój mieszkalny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niezastosowanie art. 5 Prawo budowlanego; 2. błędną wykładnię § 90. 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ z inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Katowic z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wynika, że została ona sporządzona dla pomieszczenia strychowego, przynależnego do mieszkania nr [...]; 3. błędną wykładnię art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego z dnia 3 listopada 1998 r. w zw. z art. 5 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ z inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Katowic z dnia [...] maja 200 r., nr [...] wynika, że została ona sporządzona dla pomieszczenia strychowego, przynależnego do mieszkania nr [...] oraz, że inny jest projekt architektoniczno-budowlany budowy domu a inny projekt adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój mieszkalny; 4. poprzez niezastosowanie § 8.1.4. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. nr 10 z 1995 r., poz. 47) w zw. art. 35 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Ł. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na błędną konstrukcję tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie wskazano bowiem jednostki redakcyjnej której naruszenie zarzucają skarżący kasacyjnie. Tymczasem przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane posiada 15 ustępów z których część podzielona jest na punkty oraz podpunkty. Wobec faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do zastępowania stron w formułowaniu zarzutów kasacyjnych, a zatem tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie poddawał się kontroli instancyjnej. Podobną wadą konstrukcyjną dotknięty jest zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu formy i projektu budowlanego z dnia 3 listopada 1998 r. Wskazywany § 11 rozporządzenia również podzielony jest na jednostki redakcyjne: ustępy, punkty i podpunkty i dla zakreślenia granic skargi kasacyjnej niezbędnym było określenie jednostki, której naruszenie zarzucają skarżący kasacyjnie. Jednocześnie przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga to, że jak niewadliwie wskazał w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był uprawniony do wydania pozwolenia na przyłączenie adaptowanej części strychu do lokalu nr [...], albowiem prowadzone postępowanie administracyjne było ograniczone do oceny przebudowy i związanej z nią zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia. Jednocześnie z uwagi na fakt, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został opracowany przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia, ocena projektu dokonywana była wyłącznie pod względem jego zgodności z prawem i nie mogła odnosić się do zasadności przyjętych rozwiązań technicznych, na co niewadliwie wskazywał Sąd pierwszej instancji. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni § 90. 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodnie z którym, wskazane powyżej przepisy dotyczą mieszkania, a nie pomieszczenia mieszkalnego. Adaptacja poddasza, której dokonała strona miała na cele powiększenie zajmowanego mieszkania o dodatkowe pomieszczenie mieszkalne. Ustawodawca natomiast, właśnie we wskazywanym przez skarżących kasacyjnie § 92 ust. 1 ww. rozporządzenia rozróżnił "mieszkanie" od "pomieszczeń mieszkalnych". Podkreślić również należy, że przepis § 90 tego rozporządzenia w sposób jednoznaczny wskazuje, iż mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w niniejszym rozdziale. Tym samym skoro mieszkanie które poprzez adaptację strychu zostało powiększone spełnia wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli, to dla wydanych decyzji nie miało znaczenia to, czy każde z pomieszczeń wchodzących w skład mieszkania, w tym adaptowanego strychu, warunki te spełnia. Wskazywane przepisy rozporządzenia nie wymagają również, aby każde z pomieszczeń lokalu mieszkalnego miało m.in. zapewnione bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym (por. § 93 rozporządzenia). Rację mają skarżący kasacyjnie, że naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej mogłoby stanowić postawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji, jednakże skarżący kasacyjnie nie wskazali naruszenia konkretnych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania § 8 ust. 1 pkt 4. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. nr 10 z 1995 r., poz. 47) w zw. art. 35 Prawa budowlanego wskazać należy, że także tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było konieczności dodatkowego opracowania dotyczącego elementów konstrukcyjnych, albowiem "strych wykorzystywany jest podobnie jak pomieszczenie mieszkalne" to bez skutecznego zakwestionowania takich ustaleń faktycznych zarzut niezastosowania § 8 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony. Jak bowiem wynika z tego przepisu wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien zawierać wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną w sprawie zmiany sposobu użytkowania jedynie wówczas, gdy zachodzi uzasadniona potrzeba jego opracowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.