I SA/Go 228/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Asesor WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W.L. (dalej również jako "skarżący", "strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływany dalej również jako: "organ II instancji", "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu. Z akt wynika następujący stan faktyczny. Skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły, co najmniej 30% danej uprawy - zwany dalej wnioskiem o pomoc. Ww. wnioskiem strona wskazała, iż ubiega się o pomoc do: – powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni 19,65 ha, – powierzchni wieloletnich użytków zielonych, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy na 3,31 ha. Do wniosku strona dołączyła protokół nr [...] z [...] lipca 2019 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, w którym określono datę wystąpienia szkody na dzień [...] kwietnia 2019 r. Ponadto strona przedłożyła kopię polisy ubezpieczeniowej [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z przedmiotowej polisy wynika, że uprawy zostały objęte ubezpieczeniem od gradobicia w areale 11,55 ha w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] października 2019r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu pomocy w wysokości 24 477,50 zł, decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] października organ II instancji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2019r. stwierdził jej nieważność, decyzja ta stała ostateczna. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpoznając wniosek wskazał na regulację z § 13 ust.13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – zwanego dalej "Rozporządzeniem RM" stwierdził, na podstawie dokonanych ustaleń, że skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy finansowej – powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni 19,65 ha, – powierzchni wieloletnich użytków zielonych, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy na powierzchni 3,31 ha. Zatem skarżący ubiegał się o pomoc do powierzchni 22,96 ha na której zadeklarowano starty w przedziale od 30% do 90%. Jednak koniecznym warunkiem uzyskania w pełni pomocy finansowej było także spełnienie warunku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych wynikającego z § 13v ust.13 Rozporządzeniem RM. Organ ustalił, że skarżący na dzień wystąpienia szkody t.j. [...] kwietnia 2019 nie miał ubezpieczonych 50% upraw albowiem polisa ubezpieczeniowa nr [...] swoim okresem ubezpieczenia obejmowała dopiero okres od [...] kwietnia 2019r. do [...] kwietnia 2020r. Mając na uwadze powyższe organ I instancji w związku z brakiem ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych pomniejszył udzieloną pomoc i przyznał skarżącemu pomoc w wysokości 10 238,75 zł. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji między innymi podkreślił, że w dacie wystąpienia szkody stwierdzonej przez komisję t.j. [...] kwietnia 2019r., polisa nr [...] na powierzchnię 11,52 ha nie obowiązywała ponieważ została zawarta [...] kwietnia 2019r. a obowiązywała od [...] kwietnia 2019r., zatem organ I instancji prawidłowo zastosował regulację z §13v ust.13 Rozporządzenia RM. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. Wydania decyzji administracyjnej na podstawie wniosku skarżącego którego nieodłączną częścią jest protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody z dnia [...]-07-2019. Protokół ten zawiera błędne dane dotyczące daty wystąpienia szkody w uprawach będących przedmiotem szacowania szkód, co ma kluczowe znaczenie dla określenia wysokości pomocy w zależności od wypełnienia obowiązku ubezpieczenia minimum połowy upraw rolnych w gospodarstwie rolnym. 2. Wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 KPA przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżący w uzasadnieniu podkreślił, że umowa ubezpieczenia obejmowała ochroną uprawy od dnia [...]-04-2019 do dnia [...]-04-2020 nr polisy [...] natomiast susza w ubezpieczonych uprawach została ogłoszona przez JUNG dopiero w dniu [...]-06-2019 na glebach pierwszej i drugiej klasy podatności na suszę. Jego ubezpieczone działki zaliczają się do drugiej klasy podatności na suszę. Dzień [...]-04-2019 jest pierwszym dniem ujemnego bilansu wodnego powodującego możliwość wystąpienia suszy w uprawach rolnych. Nie jest to tożsame z wystąpieniem szkody w uprawach rolnych. Umowy ubezpieczenia zostały zawarte w najwcześniejszym możliwym terminie tuż po wysiewie roślin objętych ubezpieczeniem. Dalej skarżący podniósł, że odmowa wypłaty pomocy w całości, opiera się na protokole zawierającym błędnie wpisaną datę wystąpienia szkody. Data ta została skorygowana przez komisję powołaną przez Wojewodę lecz korekta protokołu nie została podpisana przez organ powołujący czyli Wojewodę. W piśmie skierowanym do Burmistrza Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa za sporządzenie protokołu z szacowania szkód odpowiada komisja powołana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Natomiast wojewoda potwierdza wystąpienie szkód sporządzając adnotację na protokole W związku z przytoczonymi wyjaśnieniami Wojewody kompetencje do ustalenia daty wystąpienia szkody są w gestii komisji szacującej która, sporządziła protokół -Korektę poprawiając ewidentny błąd w dacie wystąpienia szkody, natomiast Wojewoda odmówił potwierdzenia protokołu bez podania absolutnie żadnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji nie uwzględniono faktu, że protokół zawierający datę [...]-04-2019 jako datę wystąpienia szkody jest obarczony błędem oczywistym. W tym czasie uprawy ostropestu wysiane w dniu 15-04-2019 nie były jeszcze w okresie wschodów. W związku z odmową podpisania przez Wojewodę protokołu korekty komisja szacująca szkody wydała w dniu [...]-09-2020 oświadczenie o błędnie wpisanej dacie wystąpienia szkód w uprawach rolnych objętych klęską suszy na terenie gminy w protokołach szacowania szkód. Raport JUNG ogłoszony [...]-06-2019 podaje pierwszy dzień wystąpienia ujemnego bilansu wodnego na dzień [...]-04-2019 lecz nie jest to jednoznaczne z wystąpieniem szkody w uprawach. W decyzji Dyrektor Oddziału ARiMR opiera się na dacie pierwszego dnia wystąpienia suszy ogłoszonej przez JUNG co nie jest jednoznaczne z dniem wystąpienia szkody w uprawie rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zasady przyznawania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2019 r. zostały określone w przepisach Rozporządzenia RM wydanego na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. L 193 z dnia 1 lipca 2014 r.). Zgodnie z § 13v ust. 1 Rozporządzenia RM w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: - któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; - w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy; - będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. W myśl § 13v ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana na warunkach określonych w rozporządzeniu nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Stosownie do § 13v ust. 4 Rozporządzenia RM, pomoc finansowa jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 13v ust. 6 Rozporządzenia RM, do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się: 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust.5 rozporządzenia, który zawiera informacje, o których mowa w § 5 ust. 8 rozporządzenia, w tym te dotyczące powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi jak również datę wystąpienia szkód ( § 5 ust. 8 pkt 11). 2) informacje dotyczące producenta rolnego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014. 3) oświadczenie albo zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/2013; 4) oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie. Zgodnie z § 13v ust. 13 Rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust.1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Przepis ten wprost uzależnia wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od posiadania ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw, od jednego z ryzyk wymienionych w rozporządzeniu. Zatem z brzmienia cytowanego powyżej przepisu wynika, że pomniejszenie pomocy odnosi się do sytuacji braku umowy ubezpieczenia w dniu wystąpienia szkody. W rozpoznawanej sprawie, skarżący nie kwestionował ustaleń dotyczących daty ani zakresu objęcia upraw ubezpieczeniem. Sąd również nie znalazł podstaw do ich kwestionowania, ponieważ wynikały z dokumentów polis ubezpieczeniowych. Organ oparł się na treści załączonego do wniosku protokołu nr [...] r. stwierdzającego wystąpienie [...] kwietnia 2019 r. szkody. Podkreślić należy, że stosownie do § 13v ust. 6 w zw. z § 5 ust. 5 Rozporządzenia RM należy przyjąć za dzień wystąpienia szkody dzień, w którym faktycznie została ona stwierdzona przez Komisję. Niemniej jednak zgodnie z § 5 ust. 5 Rozporządzenia RM w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył protokół, w którym komisja ds. szacowania szkód w gospodarstwie wskazała datę wystąpienia szkód powstałych w wyniku suszy na dzień [...] kwietnia 2019 r. Podkreślić należy, że susza jest zjawiskiem o charakterze długotrwałym, powstawanie na skutek jej zaistnienia szkody nie ograniczają się do pojedynczego dnia. W przeciwieństwie np. do gradu, szkody wywołane suszą powstają przez wiele dni a moment, w którym można je zaobserwować jest późniejszy niż początek niekorzystnego zjawiska pogodowego. Dla przykładu, niski poziom wilgotności gleby może opóźnić fazę kiełkowania i wpłynąć na dalszy, gorszy wzrost rośliny. Zatem w wypadku suszy czas powstania szkody wiąże się z procesem trwającym w określonym czasie. Okres ten ma jednak swój początek. Szkody zostają potwierdzone przez Komisję zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM. Nie należy jednak utożsamiać daty wystąpienia szkody z samym dniem stwierdzenia jej przez Komisję, gdyż, szacowanie szkód występuje później niż wystąpienie zjawiska suszy i powstałej w jej następstwie szkody. Jako datę początkową wystąpienia suszy, a więc datę początku powstawania szkody (inaczej datę szkody), należy przyjąć datę wskazaną w protokole. Ta data wskazuje bowiem na początek niekorzystnego zjawiska, którego intensywność i długotrwałość doprowadziła do powstania szkód stwierdzonych w protokole. W tym miejscu należy podkreślić, że protokół Komisji z oszacowania zakresu i wysokości szkód jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadą jest więc domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym. W § 5 ust.7 Rozporządzenia RM, wskazano wymogi dotyczące członków komisji, zgodnie z nimi komisja składa się co najmniej z 3 osób, w tym 1 przedstawiciela ośrodka doradztwa rolniczego oraz 1 przedstawiciela izby rolniczej, mających wykształcenie wyższe albo średnie w zakresie rolnictwa, ekonomiki rolnictwa lub rybactwa albo co najmniej pięcioletni staż w prowadzeniu gospodarstwa rolnego potwierdzony przez sołtysa, z tym że w przypadku szacowania szkód w budynkach lub budowlach służących do prowadzenia działalności rolniczej co najmniej 1 osoba wchodząca w skład komisji powinna mieć wykształcenie lub doświadczenie zawodowe w zakresie budownictwa. Protokół został przedłożony właściwemu Wojewodzie i przez niego zatwierdzony. Zdaniem Sądu nie wyklucza to jednak możliwości obalenia tego domniemania zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. Domniemanie to jest wzruszalne, ponieważ ustawa dopuszcza przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.). Zasady te mają zastosowanie w postępowaniu organów Agencji (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR - wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. akt I GSK 490/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy jednak podkreślić, że organ nie jest władny dokonywać kontroli ani podważać prawdziwości i słuszności danych zawartych w ww. protokole. Jak zresztą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1244/18 (CBOSA) organy administracji publicznej weryfikują protokoły jedynie pod kątem poprawności formalnej. Strona, która podnosi, że zawarte w nim stwierdzenia są niezgodne z rzeczywistością powinna na tę okoliczność przedstawić przeciwdowód. Gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami twierdzenia strony nie mogą prowadzić do obalenia tego domniemania (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 695/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W ocenie Sądu, skoro w zatwierdzonym przez Wojewodę protokole widnieje data [...] kwietnia 2019 r., jako data wystąpienia szkód, a protokół nie został podważony żadnym przeciwdowodem, to nie można uznać, że szkoda ta powstała później. W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że protokół nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. jest jedynym dowodem, na podstawie którego można określić datę wystąpienia szkody. Wskazana w nim data [...] kwietnia 2019 r., nie została innym dokumentem zakwestionowana. Skarżący w trakcie prowadzonego przed organami postępowania nie powołał się na taki dokument natomiast we wniesionej skardze podniósł, że odmowa wypłaty pomocy w całości opiera się na protokole zawierającym błędną datę wystąpienia szkody, a data ta "została skorygowana przez komisję lecz korekta nie została podpisana przez wojewodę". Jednak w aktach administracyjnych brak jest korekty protokołu, ponadto do skargi taki dokument nie został również załączony, a zgodnie z art.133 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem gdyż nie narusza ani przepisów materialnoprawnych ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy, co w konkluzji uzasadnia oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w całości.