VII SA/Wa 1067/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z[...] marca 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu zażalenia [...] w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB", "organ I instancji") z [...]grudnia 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. Z. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku przy ul. [...] w [...] i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 72a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - odmówił wszczęcia tego postępowania z wniosku [...] w [...], z innej przyczyny. Postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2020 r. do PINB dla [...] wpłynęło zawiadomienie [...] w [...] z [...] listopada 2020 r., podpisane przez P. Z., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (przez [...]) pomieszczeń piwnic w budynku przy ul. [...] w [...] na potrzeby dyskoteki [...] - bez żadnych dokumentów ani zgód organów. W konstatacji zawiadomienia wnioskodawca podkreślił, że wnosi o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, które zostały samowolnie zaadoptowane na potrzeby działalności dyskoteki. Do wniosku załączono m.in. kopię postanowienia Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r., znak:[...], którym utrzymano w mocy postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2019 r., nr [...], oddalające skargę [...] w [...] na bezczynność PINB dla [...]w podejmowaniu czynności w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego, przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego [...] w budynku przy [...] w [...], bez wymaganego zgłoszenia. Postanowieniem z[...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...], PINB dla [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, na wniosek P. Z., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku przy ul. [...] w [...], wskazując na brak przymiotu strony przez wnioskodawcę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ I instancji podkreślił, że P. Z. nie jest właścicielem, zarządca ani inwestorem obiektu budowlanego. Ponadto wskazał, że niezależnie od powyższego PINB prowadzi postępowanie administracyjne w powyższej sprawie z urzędu. Ustalenia bowiem wymaga czy stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia którąkolwiek z przesłanek wymienionych w ustawie Prawo budowlane. Postanowienie zostało skierowane do P. Z. zamieszkałego przy ul. [...] w [...]doręczone, zaś doręczone w dniu [...] stycznia 2021 r. Chronologicznie, w aktach sprawy, znajduje się zawiadomienie PINB z [...] grudnia 2020 r., znak:[...], o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] na terenie dzielnicy [...]. Zawiadomienie zostało skierowane do Spółdzielni [...] "[...]" ul. [...]. Jednocześnie poinformowano o zamiarze dokonania oględzin w ww. obiekcie w dniu [...]stycznia 2021 r. Pismem z [...] lutego 2021 r. P. Z. (w nagłówku pisma [...]) wniósł zażalenie na postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2020 r. Pismem z [...]lutego 2021 r. PINB przekazał do organu odwoławczego zażalenie na postanowienie PINB z [...] grudnia 2020 r., tym razem wskazując, że jest to zażalenie [...], reprezentowanej przez P. Z.. Jak wynika z notatki służbowej z marca 2021 r. do akt sprawy, toczącej się przed organem odwoławczym, dołączono kopię pisma [...]przy [...] z [...] listopada 2019 r. (dotyczącego sprawy znak: [...]). Z pisma tego wynika, że P. Z. jest członkiem zarządu oraz reprezentuje [...] we wszystkich sprawach dotyczących lokalu "[...]", zgodnie z uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] lutego 2016 r. W wyniku rozpoznania zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z [...] marca 2021 r. wydał rozstrzygnięcie jak na wstępie. W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie [...] WINB odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była zasadna, aczkolwiek z uwagi na inną przyczynę. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł (także na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) o braku podstaw wszczęcia postępowania w ww. sprawie na wniosek [...] w [...], wymieniając ją w sentencji postanowienia. Postanowienie to organ odwoławczy skierował do [...] w [...], reprezentowanej przez pełnomocnika P. Z.. W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a.. W jego ocenie, omawiany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. sytuacje, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym - pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w art. 61a k.p.a., został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m. in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądnie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania umiejscowione zostały w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 1, wszczyna się z urzędu." Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 52 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. W ocenie [...] WINB dodanie powyższego przepisu przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego, w tym zakresie są wyłącznie wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. W konsekwencji oznacza to, że organ nadzoru budowlanego otrzymując wniosek [...] w [...] jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku przy ul. [...] w [...]. W ocenie [...] WINB art. 72a Prawa budowanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W ramach prowadzonego postępowania PINB ustalił strony postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Kwestia braku przyznania [...] w [...] przymiotu strony we wszczętym przez PINB postępowaniu nie może zostać wyjaśniona w ramach wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jakkolwiek PINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zajął stanowisko w ww. kwestii, to jednak powyższa sprawa nie może zostać merytorycznie oceniona przez organ odwoławczy w ramach niniejszego postępowania z uwagi, iż swym zakresem wykracza poza przepisy, o których mowa powyżej. [...] WINB wskazał, że w przypadku uznania przez skarżącą, iż w ww. sprawie powinna brać udział jako strona postępowania to ma możliwość skorzystania z postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego, mając na uwadze brzmienie art. 72a ust. 1 Prawa budowlanego, [...] WINB uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek[...] w [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnic w budynku przy ul. [...] w [...] z innych przyczyn. W dniu [...] maja 2021 r. do organu odwoławczego wpłynęła skarga [...] reprezentowanej przez P. Z., na postanowienie [...] WINB. Skarżąca [...]zarzuciła naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., tj. inne naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym w szczególności uznanie, że zawiadomienie [...] skierowane do organu I instancji w dniu [...]listopada 2020 r. było pierwszym pismem w tej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że zawiadomienie dotyczące potrzeby przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu było niedopuszczalnym wnioskiem, bo wpłynęło po [...] września 2020 r., czyli po wejściu w życie art. 72a Prawa budowlanego. Podczas gdy w rzeczywistości [...] niezmiennie, stale od 2006 r., licznymi pismami domaga się trwałego przywróceń sposobu użytkowania całego lokalu. Natomiast do chwili obecnej w żadnym pomieszczeniu dyskoteki [...] nie został skutecznie zmieniony sposób użytkowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji sprawia ją kompletnie nielegalną i w tym stanie samowolnie funkcjonuje ona przez 17 lat. Jednocześnie należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie prowadzi egzekucji decyzji [...] z [...]czerwca 2010 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Tym samym rozpatrywane zawiadomienie należy uznać za ponaglenie organu, a więc formę kontynuacji, wskrzeszenia sprawy wielokrotnie wcześniej prowadzonej przez organy obu instancji, tyle, że kolejne pismo było konieczne z uwagi na niedoprowadzenie sprawy do końca do chwili obecnej, a nawet jej zapomnienie przez organ PINB. W związku z powyższym [...] wniosła o uchylenie postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, albowiem wszystkie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd skargę oddalił, z uzasadnieniem jak poniżej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko [...] WINB, że w zawiadomieniu [...] w [...] z [...] listopada 2020 r., podpisanym przez P. Z., został zawarty (w końcowej części pisma) jasny i czytelny wniosek co do żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w odniesieniu do pomieszczeń piwnic przy ul. [...] w [...]. Treść ta zakreśliła sposób procedowania przez organ I instancji, który po analizie pisma (postanowieniem z [...] grudnia 2020 r.) stwierdził, że odmawia - na wniosek P. Z. - wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, z uwagi że pochodzi on od osoby nieuprawnionej, nie mającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jako podstawę rozstrzygnięcia PINB dla [...]uczynił art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji, rolą [...] WINB, była ocena czy organ I instancji wydając ww. postanowienie nie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Czyli, z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Dalej należy zwrócić uwagę, że prawidłowo organ odwoławczy dostrzegł, iż zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego, umiejscowionym w ww. rozdziale: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Art. 72a Prawa budowlanego dodany został przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Dodanie powyższego przepisu przesądza, że postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części są wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Z kolei art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Art. 72a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W konsekwencji, organ właściwy w sprawie administracyjnej prowadzi postępowanie z urzędu wówczas, gdy we własnym zakresie podjął inicjatywę rozpatrzenia danej sprawy, ale (w ocenie Sądu) także wtedy gdy ta inicjatywa pochodzi z zewnątrz. Wtedy bowiem organ ma możliwość powzięcia wiadomości o ewentualnych nieprawidłowościach, które wymagają ustalenia w postępowaniu wszczętym z urzędu. To czy zaś takie postępowanie zostanie wszczęte decyduje organ. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, PINB zawiadomieniem z [...]grudnia 2020 r., znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] na terenie dzielnicy [...]. Zawiadomienie zostało skierowane do Spółdzielni [...] "[...]" ul. [...]. Jednocześnie poinformowano o zamiarze dokonania oględzin w ww. obiekcie w dniu[...] stycznia 2021 r. W aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] wraz ze zdjęciami z powyższych oględzin. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. PINB zawiadomił Spółdzielnię [...] "[...]" ul. [...] o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu [...] maja 2021 r. w sprawie robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach należącym do klubu [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się (wraz ze zdjęciami) protokół oględzin – nr[...]. Prawidłowo więc organ odwoławczy dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie PINB dla [...] wszczął[...] grudnia 2020 r. z urzędu postępowanie administracyjne, co wypełnia wymóg z art. 72a Prawa budowlanego. W tym postępowaniu nie bierze jednak udziału [...] przy ul. [...] w [...] a jedynie Spółdzielnia [...] "[...]" ul. [...]. W konsekwencji, słusznie [...] WINB wywiódł, że w przypadku uznania przez skarżącą, że ww. sprawie powinna brać udział jako strona postępowania, skarżąca powinna rozważyć możliwość skorzystania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nawet - zdaniem Sądu - wnioskować o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu z zawiadomienia z[...] grudnia 2020 r. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, aczkolwiek nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy, na nieprawidłowości przy procedowaniu przez PINB. Organ ten stwierdza w uzasadnieniu postanowienia z[...] grudnia 2020 r., że w tej sprawie wszczął już postępowanie ([...] grudnia 2020 r.), jednakże znając okoliczności faktyczne sprawy w kręgu stron postępowania nie uwzględnia [...] przy ul. [...], ograniczając strony tylko do Spółdzielni [...] "[...]" ul. [...]. Dostrzegając nieprawidłowości w działaniu PINB organ odwoławczy (który działa już w sytuacji toczącego się postępowania przed PINB z urzędu) uchyla postanowienie organu I instancji i na tej samej podstawie prawnej - art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 72a Prawa budowlanego - także odmawia wszczęcia tego postępowania, wskazując inną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania (przyczyna przedmiotowa) oraz precyzując, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczy nie P. Z. reprezentowanej przez P.Z.. Zdaniem Sądu, powyższe działanie [...] WINB nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Takie rozstrzygnięcie o tyle ma znaczenie, że jak wskazuje konsekwentnie w skardze [...] przy ul. [...], jej celem jest wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] grudnia 2013 r., nr [...] dotyczącego decyzji PINB dla [...] z [...] czerwca 2010 r. nakazującej Spółdzielni [...] "[...]" w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (na kawiarnię) nocnego klubu muzycznego "[...]" w budynku przy Al. [...] w [...]. W konsekwencji, nie podzielając zarzutów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 pkt 3 p.p.s.a.