II SA/Ke 589/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 21 marca 2022 r. nr 27/VIII/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Zagnańsk 21 marca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 1372 ze zm.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z." oraz art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), podjęła uchwałę nr 27/VIII/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zagnańsk w 2022 roku". (dalej przywoływaną też jako "Program"). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj.: § 11 ust. 1, w którym wskazano, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy tylko bezdomnych zwierząt, choć u.o.z. nie zawiera takich ograniczeń, wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce – Wschód w Kielcach, który uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez to, że powyższy zapis przekracza zakres upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w zaskarżonym zapisie podano, że jedynie zwierzęta bezdomne mają mieć zapewnioną całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. chodzi o wszystkie zwierzęta zarówno bezdomne, wolno żyjące, posiadające właściciela, jak i dzikie. Ratio legis tego przepisu polega bowiem na tym, aby każde poszkodowane zwierzę otrzymało natychmiastową pomoc lekarską. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Przechodząc do oceny zaskarżonego zapisu należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość podanego przez Prokuratora § 11 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym wskazano podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt, w szczególności psów, pozostawionych bez opieki, w stosunku do których istnieje możliwość ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W omawianym zapisie doszło do zawężenia podmiotowego zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., gdyż przepis ten wymóg zapewnienia takiej opieki odnosi do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz wolno żyjących (dzikich). Rada nie była więc uprawniona do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym, czy też do wskazania psów jako przykładu zwierząt bezdomnych. Rację ma skarżący, że ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela, trudności porozumienia się z nim bądź trudności, czy wręcz niemożliwości udzielenia pomocy zwierzęciu przez jego właściciela (np. poszkodowane w wypadku zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych wszystkich, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie była uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Wadliwość omawianego zapisu stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. i jest równoznaczna z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zapisu Programu.