II GSK 1401/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 1351/10 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 1 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1351/10, oddalił skargę P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia oraz odsetek od tych należności. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z 14 lipca 2007 r. P. S. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych powołując się na trudną sytuacją majątkową związaną z zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej i problemami zdrowotnymi. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. ZUS Oddział w T. M. odmówił stronie umorzenia składek na ubezpieczenia (w tym odsetek i pozostałych należności) w łącznej kwocie 46.934,05 zł. Organ I instancji nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia wniosku. P. S. 17 maja 2010 r. zwrócił się do ZUS-u z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że cierpi na liczne dolegliwości: choroba kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze, niedowład i włóczenie prawej nogi powstałe po złamaniu nogi, a stan jego zdrowia pogarsza się. Ponadto sprawuje opiekę nad chorą matką oraz nie jest w stanie wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego na rzecz dwóch córek. Na okoliczności te przedstawił szereg dokumentów. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.s.u.s." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." Uzasadniając swoją decyzję ZUS stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., ponieważ nie stwierdzono całkowitej ich nieściągalności, o której mowa w tych przepisach. Wnioskodawca 7 czerwca 2010 r. dokonał wykreślenia z ewidencji wpisu działalności gospodarczej. Posiada wspólność majątkową z żoną B. S., więc zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej zobowiązania z tytułu składek mogą być dochodzone z majątku wspólnego małżonków. W skład tego majątku wchodzi nieruchomość (2 a 12 m2), na której 5 lipca 2010 r. Sąd Rejonowy w S. z wniosku ZUS ustanowił hipotekę przymusową zwykłą celem zabezpieczenia spłaty zadłużenia strony. W stosunku do zobowiązanego Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne i mimo że egzekucja nie przynosi dotychczas spodziewanych rezultatów, gdyż dłużnika trudno zastać pod wskazanym adresem, to – zdaniem organu – nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających jego wydatki. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie także w świetle art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej powoływanego jako "rozporządzenie MGPiPS z 31 lipca 2003 r." i wskazał, że wnioskodawca nie udokumentował, iż poniósł starty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń, które by uzasadniały umorzenie należności. Stwierdzono, że P. S. od 6 maja 2010 r. jest bezrobotny bez prawa do zasiłku (z Urzędu Pracy nie otrzymał propozycji pracy), pozostaje na utrzymaniu żony i korzysta z wsparcia finansowego matki, a w okresie ostatnich 9 lat również z pomocy charytatywnej instytucji kościelnych, lecz nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Żona wnioskodawcy jest zatrudniona w Komendzie Powiatowej Policji w S. Wynagrodzenie za pracę żony (około 4.000 zł netto) pozwala ustalić dochód netto na 1 członka 4 osobowej rodziny w wysokości od 967,00 zł do 982,00 zł, co przekracza minimum socjalne wynoszące na 1 członka 4 osobowej rodziny 705,37 zł. Pomimo że wnioskodawca uchyla się od opłacania alimentów na dzieci w łącznej wysokości 600,00 zł miesięcznie, zaś egzekwowana zaległość z tego tytułu wynosi już około 72.000,00 zł, nie przesądza to o wystąpieniu przesłanki do umorzenia zadłużenia z tytułu składek, tym bardziej, że jego żona uzyskuje stały dochód. Oznacza to, że zapłacenie składek nie pozbawi wnioskodawcy ani jego rodziny możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Zakład zaznaczył, że wnioskodawca nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i nie wykazał aby opieka nad chorą matką pozbawiała go możliwości podjęcia zatrudnienia. Fakt sprawowania tej opieki budzi wątpliwości, bowiem wnioskodawca często przebywa poza miejscem zamieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. P. S. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania, argumentując, że Zakład dowolnie przeprowadził ocenę materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z 1 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, ani też prawa materialnego (w tym art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r.), które by miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zważył, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 u.s.u.s. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że – należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu – należności z tytułu składek mogą być umarzanie tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ustępu 3a. Artykuł 28 ust. 3 wymienia enumeratywnie okoliczności mogące stanowić podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu żadna z tych przesłanek nie występuje w sprawie skarżącego, ponieważ posiada on majątek w postaci nieruchomości o pow. 2 a 12 m2 położonej w S. przy ulicy [...]. Częścią składową nieruchomości jest dom mieszkalny. W celu zabezpieczenia należności z tytułu składek sąd ustanowił na nieruchomości hipotekę przymusową zwykłą. Ponadto wnoszący skargę pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i dwiema córkami. Żona skarżącego osiąga dochód (brutto) z tytułu zatrudnienia w wysokości odpowiednio w: maju, czerwcu i lipcu roku 2010 w kwotach: 4.705,00 zł, 4.783,33 zł i 4.755,00 zł. Zatem skarżący posiada majątek, z którego istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego i uzyskania sum należnych Zakładowi. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, że w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, według zasad określonych w rozporządzeniu MGPiPS z 31 lipca 2003 r. Warunkiem koniecznym umorzenia, ale nie wystarczającym jest zaistnienie okoliczności, o których mowa w § 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z nim ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o powyższe przepisy prawa ma charakter uznaniowy, a ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa przede wszystkim na stronie postępowania (w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia znajduje się zwrot normatywny "jeżeli zobowiązany wykaże"), ponieważ to strona najlepiej zna swoją sytuację i powinna ją przedstawić organowi. Organ prowadzi zaś postępowanie dowodowe i wydaje decyzję zgodnie z k.p.a. (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji trafnie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na tej postawie zasadnie stwierdził, że w przypadku skarżącego nie występują okoliczności z art. 28 u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiP z 31 lipca 2003 r. Mimo że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna, nie odbiega jednak od sytuacji szeregu rodzin w Polsce, bowiem skarżący wraz z żoną dysponują kwotą około 4000,00 zł netto miesięcznie i są w stanie spłacać np. kredyt hipoteczny. Skarżący jest zdolny do pracy i chociaż obecnie jest bezrobotny, to nie ma przeszkód aby pracę podjął. Stan zdrowia jego matki i opieka nad nią nie pozbawia skarżącego możliwości zarobkowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko Zakładu w tej sprawie jest zgodne z prawem i pokreślił, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Instytucja umorzenia nie może być stosowana ani nagminnie, ani jako powszechny sposób zwolnienia z długu o publicznym charakterze. Skarżący, pomimo trudnej sytuacji finansowej, reguluje jednak inne zobowiązania, z pominięciem ZUS. Sąd ocenił również, że organ zachował proporcje pomiędzy interesem społecznym a ważnym interesem strony. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie całkowicie błędnego założenia, że ZUS prawidłowo zastosował konstrukcje prawne przewidziane w tych przepisach prawa materialnego, uznając że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki prawne do umorzenia należności objętych zaskarżonym wyrokiem, podczas gdy takie przesłanki zostały spełnione, bowiem wbrew twierdzeniu Sądu skarżący wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną a w szczególności przewlekłą chorobę nie jest w stanie uregulować tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny; b) § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcie, że ZUS rozważył w sposób wnikliwy i szczegółowy przesłanki przedstawione przez skarżącego umożliwiające umorzenie należności, podczas gdy przewlekła i ciężka choroba zobowiązanego nie daje podstaw do uznania, że kiedykolwiek spłaci on dochodzone należności; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1, 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przez ZUS art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ ZUS kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przerzucające wyłącznie na stronę postępowania ciężar udowodnienia faktów co spowodowało, że istotna dla sprawy okoliczność jaką jest faktyczna separacja skarżącego z żoną trwająca od 9 lat nie została uwzględniona przy rozpatrywaniu sprawy; nie wyjaśniono faktycznej sytuacji finansowej osoby starającej się o umorzenie należności, na którą ma wpływ wielkość stałych obciążeń, czego w ogóle nie badano (koszty utrzymania). Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł przy rozpoznaniu sprawy naruszenia przez Zakład przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe, gdyż organ przeprowadził je dowolnie i nie wziął pod uwagę mającej wypływ na wynik sprawy okoliczności, że od 2002 r. pozostaje on w separacji z żoną. Nie prowadzi więc wspólnego gospodarstwa domowego z żoną ani z dziećmi i nie osiąga żadnych dochodów. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej wobec czego spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, stosownie do art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję i dlatego błędnie ocenił jego sytuację materialną. Sąd nie zważył, że skarżący nie korzysta z dochodu żony, jest z nią w separacji i nie prowadzi z żoną ani dziećmi wspólnego gospodarstwa domowego. Okoliczności te mają podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, którą to ocenę Sąd przeprowadził nieprawidłowo, korzystając z błędnych ustaleń ZUS w tym zakresie. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony. Zakład nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. P. S. w piśmie z 3 października 2012 r. przedstawił swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową oraz zwrócił się o uwzględnienie przez NSA podczas rozprawy stanu faktycznego w jego sprawie na dzień 3.10.2012 r. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sądy administracyjne kontrolują m.in. decyzje administracyjne pod kątem zgodności z prawem, zatem badają, czy decyzja była prawidłowa w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jej wydania. Okoliczności występujące po wydaniu decyzji nie mogą być brane pod uwagę. Natomiast wniosek o umorzenie należności z tytułu składek może być składany ponownie w razie zmiany sytuacji zobowiązanego. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny najpierw rozważył zarzuty procesowe, bowiem tylko po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i w oparciu o prawidłowe ustalenia, można zastosować prawo materialne w sposób właściwy. W sprawie niniejszej zarówno postępowanie dowodowe jak i poczynione ustalenia należy uznać za trafne, zaś zarzuty kasacyjne dotyczące tej materii są nieusprawiedliwione. Przede wszystkim podkreślić należy, że umorzenie należności z tytułu składek zobowiązanych będących równocześnie płatnikami może mieć miejsce z powodu ich całkowitej nieściągalności oraz w przypadku, kiedy nie występuje całkowita nieściągalność, jednak występują okoliczności przemawiające za ich umorzeniem, mimo braku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności określone są w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ciężar dowodu co do tych przypadków przede wszystkim obciąża ZUS, gdyż to on ma dostęp do stosownych dokumentów i w gruncie rzeczy w jego interesie jest umorzenie należności i zaniechanie prowadzenia egzekucji nieskutecznej, a pociągającej za sobą koszty. Odmienna sytuacja występuje, gdy chodzi o umorzenie należności o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. tj. o należności, które nie są całkowicie nieściągalne. Należności te mogą być umarzane, jeżeli uzasadnia to stan majątkowy i sytuacja rodzinna zobowiązanego będącego równocześnie płatnikiem, która wskazuje na to, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Ciężar dowodu tych okoliczności spoczywa na zobowiązanym, a wynika to wprost z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., który stanowi, że "zobowiązany wykaże". Zatem, to zobowiązany ma wykazać ZUS okoliczności, z których wynika, że mimo iż składki nie są nieściągalne, to jednak należy je umorzyć. Taki rozkład ciężaru dowodu jest oczywisty, gdyż ZUS nie jest zainteresowany dowodzeniem istnienia okoliczności przemawiających za umorzeniem zobowiązań, które nie są nieściągalne. Zobowiązany, zainteresowany umorzeniem i mający pełną wiedzę o okolicznościach uzasadniających umorzenie ma dostarczyć organowi stosowne dowody. W sprawie niniejszej ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca w dacie wydawania decyzji miał 49 lat, nie miał orzeczonej niepełnosprawności, dopiero po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie umorzenia należności zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy, co oznacza, że wcześniej pracy nie poszukiwał, a w toku postępowania nie wykazał z czego w istocie utrzymuje się od czasu zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej i jakie starania podjął, aby osiągać jakiekolwiek dochody. Już te okoliczności i niejasności są wystarczające aby stwierdzić, iż wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności wobec ZUS. Należy także podkreślić, że w toku postępowania wnioskodawca nie podnosił nigdy pozostawania w separacji faktycznej z żoną, a z dokumentów sprawy wynika, że zamieszkuje jednocześnie w dwóch miejscach tj. z matką przy ul. [...] oraz z żoną we własnym domu przy ul. [...], co nie wskazuje na separację. W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającego na przerzuceniu ciężaru dowodu na wnioskodawcę, bowiem to wnioskodawca powinien wykazać okoliczności uzasadniające umorzenie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r. W szczególności zupełnie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący nieczynienia przez organ ustaleń co do pozostawania przez wnioskodawcę w separacji faktycznej z żoną w sytuacji, kiedy okoliczność ta w toku postępowania nie była podnoszona przez stronę. Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, bowiem z niewadliwie poczynionych ustaleń o zabezpieczeniu należności na hipotece nieruchomości, której współwłaścicielem jest wnioskodawca, wynika, że nie zaistniała przesłanka umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność). Nie zostały również wykazane przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS z 31 lipca 2003 r., bowiem wnioskodawca nie dowiódł, że nie jest w stanie opłacać należności. Z postępowania dowodowego wynika tylko, że nie podejmował jakichkolwiek starań w kierunku zdobywania środków na spłaty należności, co nie oznacza jednak, że nie jest w stanie tego uczynić. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.