II SA/Lu 373/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (organ I instancji) z [...] stycznia 2021 r. odmawiającą G. K. (skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem R. K.. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Wyjaśnił, że na mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2020 r. skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W tej sytuacji skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm. - ustawa o świadczeniach rodzinnych). W dalszej kolejności organ tłumaczył, że według orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności R. K. nie da się określić daty jej powstania. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...] lipca 2019 r., a wówczas mąż skarżącej miał ukończone 65 lat. Natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25. roku życia. Ostatni argument organu dotyczył art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu, przepis ten wyklucza uwzględnienie wniosku skarżącej z tego powodu, że R. K., który wymaga opieki, pozostaje w związku małżeńskim. G. K. złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem. Skarżąca uzasadniała, że organy pominęły orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 38/13. W tym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma prawnego znaczenia, w jakim wieku była osoba wymagająca opieki kiedy powstała niepełnosprawność. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, organy dowolnie zastosowały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie skarżąca motywowała, że organy błędnie zinterpretowały art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej, przede wszystkim małżonek osoby wymagającej opieki jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z punktu widzenia celu tej formy wsparcia, jak i przepisów prawa rodzinnego. Natomiast w sytuacji, w której przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca powinna mieć możliwość wyboru najdogodniejszego dla niej świadczenia rodzinnego. W tym zakresie skarżąca powołała się na orzeczenia w sprawach sygn.: I OSK 235/18, III SA/Kr 805/20. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Zgodził się ze stwierdzeniem, że trzeba uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 38/13. Jednocześnie jednak organ zauważył, że - niezależnie od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w wymienionej sprawie - skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem równocześnie otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Dodatkowo R. K., który wymaga opieki, pozostaje w związku małżeńskim. W toku postępowania sądowego organ przedstawił decyzję organu I instancji z [...] września 2021 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem na czas od [...] września 2021 r. najdalej do [...] października 2021 r. (k. 21-22 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Organy, odmawiając skarżącej przyznania spornego świadczenia pielęgnacyjnego, powołały się na przesłanki określone w art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe w odniesieniu do każdej z wymienionych przesłanek. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Następnie według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W przytoczonym stanie prawnym, wbrew przekonaniu organów, zestawienie art. 17 ust. 1 z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do stwierdzenia, że małżonek osoby wymagającej opieki należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trzeba zauważyć, że art. 17 ust. 1 odczytywany w powiązaniu z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie stanowią o sytuacji, w której przede wszystkim małżonek osoby wymagającej opieki jest uprawniony do ubiegania się o omawiane świadczenie. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w analizowanych przepisach polega na tym, że właśnie małżonek w pierwszej kolejności jest zobowiązany do sprawowania opieki nad drugim z małżonków, nie zaś rodzice czy inne osoby, choćby spokrewnione czy spowinowacone. Tej treści wniosek, wynikający z całego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc z wykładni systemowej wewnętrznej, dodatkowo znajduje potwierdzenie w art. 23 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 - K.r.o.), czyli w wykładni systemowej zewnętrznej. Przepis ten stanowi bowiem, że małżonkowie są zobowiązani między innymi do wzajemnej pomocy. Ustawowy obowiązek każdego z małżonków wzajemnej pomocy niewątpliwie obejmuje także opiekę w przypadku niepełnosprawności jednego z nich. Warto przy tym zaznaczyć, że art. 23 K.r.o. przewiduje wzajemne obowiązki małżonków w sposób szerszy niż ma to miejsce w przypadku obowiązku alimentacji. W konsekwencji, skoro w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyznał prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do K.r.o., to z punktu widzenia wykładni systemowej zewnętrznej, tym bardziej przyznał takie uprawnienie małżonkowi osoby wymagającej opieki. Organy pominęły również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku w sprawie sygn. K 38/13 (Dz.U.2014.1443) orzekł między innymi, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Wobec tego, wbrew stanowisku organów, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2020 r., w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność R. K., nie pozwalało na pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. K 38/13 należało - co do zasady - odejść od kryterium wieku męża skarżącej. Także ostatni z argumentów organu, nawiązujący do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na czas od [...] listopada 2020 r. do [...] sierpnia 2021 r. na podstawie decyzji organu I instancji z [...] listopada 2020 r., nie może zostać zaakceptowany z punktu widzenia prawa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na zasady ustanowione w art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.), które nakładają na organy obowiązek stania na straży praworządności w toku prowadzonego postępowania, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w związku z tym udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe ustawowe obowiązki organów prowadzących postępowanie administracyjne w realiach analizowanej sprawy w sposób jednoznaczny wymagały od organów rzetelnego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o treści art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ściślej o tym, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zamyka drogę do uzyskania rozważanego świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym organy były zobowiązane do umożliwienia skarżącej dokonania wyboru świadczenia, które - w jej ocenie - będzie najefektywniejszą formą wsparcia małżonków i w następstwie będzie najpełniej realizowało cele ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego wynika, że organ takiej informacji skarżącej nie udzielił. Co więcej, na etapie postępowania sądowego organ przedstawił decyzję organu I instancji z [...] września 2021 r. o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem na czas od [...] września 2021 r. najdalej do [...] października 2021 r. Oznacza to, że organy nie respektują zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, nie chronią interesu prawnego strony i dowolnie pomijają prawo skarżącej do wybrania najkorzystniejszego dla niej świadczenia rodzinnego (por. przykładowo orzeczenie w sprawie sygn. I OSK 235/18 dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W podsumowaniu przedstawionych rozważań sąd jest zdania, że zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji istotnie naruszają prawo proceduralne i materialne w sposób, który niewątpliwie wpływa na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko prawne sądu. W pierwszej kolejności wyczerpująco, bezstronnie udzielą skarżącej niezbędnych pouczeń, informacji dotyczących obowiązującego stanu prawnego, aby mogła wybrać świadczenie, które najpełniej, najefektywniej pozwoli jej zaopiekować się mężem. Z powodów omówionych wyżej sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu wraz z decyzją organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).