II OSK 1691/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1054/09 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. II SA/Kr 1054/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] marca 2009 r., na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy W. z [...] września 1979 r. znak: UG-7429/193/72/79. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie aktu własności ziemi z [...] września 1979 r. T. J. i I. J. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości w miejscowości R. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 1979 r. W dniu 26 stycznia 2009 r. wpłynął wniosek W. K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podniesiono w nim, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, a faktycznym posiadaczem ww. nieruchomości była J. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw podało, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w takich sprawach podlega umorzeniu. W. K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł, że decyzja jest niesłuszna i godzi w jego interes prawny, jako spadkobiercy po J. K., który był posiadaczem działek opisanych w decyzji o uwłaszczeniu. W ocenie odwołującego się decyzja prowadzi do usankcjonowania stanu rażąco sprzecznego z prawem. Decyzją z [...] maja 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z [...] marca 2009 r. Dodatkowo podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98 stanął na stanowisku, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w szczególności art. 1, ponieważ, w jego ocenie, I. i T. J. nie spełniali warunków w/w. ustawy dla nabycia nieruchomości z dniem 4 listopada 1971 r. jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie jego interesu prawnego jako spadkobiercy po J. K., art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie przez organ czynności polegających na gromadzeniu materiału dowodowego, a następnie odmówienia wszczęcia postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie sprawdzenia prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy przepis ten przewiduje bezterminową dopuszczalność kontroli w razie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, a jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - właściwy jest odpowiednio minister i samorządowe kolegium odwoławcze. Jeżeli zatem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. To, jaki organ jest organem wyższego stopnia, określa co do zasady przepis art. 17 k.p.a. Przepis ten jednak nie rozwiązuje wprost takiego problemu, gdy kwestionowana decyzja oparta jest na przepisach, które już obecnie nie obowiązują. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Ustawa z 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) uchyliła ustawę z 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i przekazała te sprawy do rozpoznania sądom powszechnym. A zatem, od daty wejścia w życie ustawy z 26 marca 1982 r., sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi, nie należą, więc do kompetencji ani samorządu, ani organów administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do orzeczeń naczelników gmin, powiatowych komisji uwłaszczeniowych i naczelników powiatów były wojewódzkie komisje uwłaszczeniowe, a po ich likwidacji - wojewodowie lub dyrektorzy wydziałów stopnia wojewódzkiego (w zależności od okresu). Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1998 roku Nr 32, poz. 176) wynikało, że zadania należące dotychczas do organów stopnia wojewódzkiego przechodzą do właściwości wojewodów, chyba, że zadania te i kompetencje zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Sąd uznał, że skoro w przedmiocie uwłaszczeń nie było żadnego przepisu szczególnego (wobec wcześniejszego uchylenia ustawy), to na mocy powyższego przepisu należałoby przyjąć, że do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi - organu stopnia podstawowego właściwy jest organ stopnia wojewódzkiego, czyli wojewoda w l instancji i minister w II instancji. Powyższe, zdaniem Sądu wskazuje, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy, a zatem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jasno wynika, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), nie stosuje się przepisów k.p.a., dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Skoro decyzja Naczelnika Gminy W. z [...] września 1979 r. wydana została właśnie na podstawie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r., to niedopuszczalne było prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a. W. K. zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że przepis ten obowiązuje w dalszym ciągu i daje podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli organ administracji publicznej wydał decyzję bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącza on zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że między tymi przepisami istnieje kolizja norm i przyjęcie takiej interpretacji narusza przepisy obowiązującej Konstytucji RP, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 pkt 2, art. 32, art. 45. W oparciu o powyższy zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, o ile wyłącza stosowanie art. 156 § 1 i 2 k.p.a., jest niekonstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Należy także przypomnieć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Zadany jest zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną - właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Według art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 k.p.a. nie stanowi wyczerpującej regulacji ustalenia właściwości instancyjnej, a musi być stosowany w związku z art. 20 k.p.a., który odsyła do regulacji materialnoprawnej. Przepisy materialnego prawa w określonym zakresie muszą być zatem stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku ustala się organ, na który przeszła właściwość przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący domagał się stwierdzenia, w trybie art. 156 k.p.a., nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy Nowy W. w dniu [...] września 1979 r. stwierdzającego, że T. J. i I. J. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości w miejscowości R., na podstawie art. 1, art. 5 oraz art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, która następnie została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81 ze zm.). Uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych spowodowało, że organy administracji utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji tego powstał brak w systemie prawa regulacji określających właściwość organów w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/35, (ONSA i WSA 2006/2/40), w którym wskazano, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) należy przypisać samorządowi gminy. Przyjmując zatem domniemanie kompetencji gminy w tych sprawach wskazać należy, stosownie do treści art. 17 pkt 1 Kpa, jako organ wyższego stopnia dla prowadzenia postępowania w sprawie podania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Niezależnie od tego NSA stwierdził w cyt. postanowieniu, że w obowiązującym systemie prawnym brak jest też uregulowań określających kompetencje organów w postępowaniach nadzorczych dotyczących orzeczeń wydanych na podstawie cytowanej ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Brak przepisów określających odrębnie kompetencje organów wyższego stopnia w tych sprawach oznacza, że zastosowanie ma uregulowanie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz.268 ze zm.), w myśl którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Przepis ten obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonych decyzji. Oznacza to, że również z tego względu właściwym do rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania, to jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony - musi być on rozpatrzony, a postępowanie w tej sprawie zakończone w prawidłowej dla takiej sytuacji formie (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 33/05, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OW 80/05, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 571/07 Lex nr 505310). Organ prawidłowo zastosował i zinterpretował art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Całkowicie chybiony jest natomiast zarzut niezgodności 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99 i 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98 stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 wyżej cyt. ustawy nie jest sprzeczny z Konstytucją RP. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na zgodność z prawem zaskarżanej decyzji należało skargę oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 207 P.p.s.a. odstąpił od zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, kierując się charakterem sprawy i sytuacją osobistą strony.