II GW 81/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad opatrznego datą -08-2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Hajnowskiego w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor) wnioskiem z sierpnia 2021 r. (bez daty dziennej) działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem a Zarządem Powiatu Hajnowskiego (dalej: Zarząd Powiatu) - przez wskazanie Zarządu Powiatu jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: Spółka) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Uzasadniając wniosek Dyrektor stwierdził, że Spółka pismem z 21 czerwca 2021 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Powiatowych w Hajnówce o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch telekomunikacyjnych słupów żelbetowych oraz napowietrznej telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z przyłączami na działce nr ew. [...] w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce zawiadomieniem z 22 lipca 2021 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek Spółki według właściwości do GDDKiA Oddział w Białymstoku wskazując, że działka nr ew. [...] stanowi własność Skarbu Państwa, pozostając w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Białystok. Zarządowi Dróg Powiatowych w Hajnówce nie przekazano do zarządzania ww. odcinkiem drogi na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: u.d.p.), a ponadto Zarząd nie sprawuje zarządu faktycznego tym fragmentem drogi. Zarząd stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Białystok. Po dokonaniu analizy wniosku Spółki Dyrektor ustalił, że Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce błędnie ocenił właściwość organu, do którego kompetencji należy rozpoznanie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Organem właściwym w zakresie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w ocenie Dyrektora, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. jest Zarząd Powiatu Hajnowskiego, w imieniu którego zadania wykonuje Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce. Dyrektor we wniosku stwierdził, że teren objęty inwestycją Spółki na działce nr ew. [...], znajduje się w rejonie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami: powiatową nr [...] i gminną nr [...]. Wnioskowana inwestycja znajduje się na działce nr ew. [...] obręb geod. [...]. Droga krajowa przebiega w granicach działki nr ew. [...], droga gminna w granicach działki nr ew. [...], natomiast droga powiatowa w granicach działki nr ew. [...] obręb geod. [...]. Wymienione wyżej trzy działki drogowe powstały w wyniku podziału działki nr geod. [...] na działki nr geod. [...], [...], [...] i [...] na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Jak wynika z pkt. 5 ppkt d) ww. decyzji ZRID działki nr ew. [...], [...] i [...] po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania przedmiotowej drogi zostały przeznaczone do przekazania innym zarządcom dróg, tj. odpowiednio do Zarządu Powiatu Hajnowskiego oraz do Wójta Gminy [...]. Działka nr ew. [...] będzie stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostanie we władaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku. Roboty drogowe dla inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...] zostały zakończone, odbiór ostateczny wykonania inwestycji nastąpił 22 października 2020 r., a usunięcie wad i usterek określonych w protokole odbioru ostatecznego - 10 listopada 2020 r. Inwestycja drogowa została oddana do użytkowania, a postanowienia wynikające z decyzji ZRID weszły w życie, co skutkuje tym, że działka nr ew. [...] została przekazana w zarząd Zarządowi Powiatu. W ocenie Dyrektora w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki, w granicach której przebiega droga powiatowa nr [...], gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki, a wynika z zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.p. Dyrektor stwierdził również, że GDDKiA Oddział w Białymstoku zajął już stanowisko w sprawie z wniosku Spółki w sprawie zezwolenia na lokalizację telekomunikacyjnych słupów żelbetowych oraz napowietrznej telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym, tj. w działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zezwolenia na lokalizację telekomunikacyjnych słupów żelbetowych oraz napowietrznej telekomunikacyjnej linii kablowej w działkach o nr ew. [...] i [...] i jednocześnie zezwolił na lokalizację słupów telekomunikacyjnej linii kablowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], tj. w działce nr ew. [...]. W odpowiedzi na wniosek Dyrektora o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Powiatu wskazał, że obszar objęty przedmiotem inwestycji polegającej na usytuowaniu dwóch telekomunikacyjnych słupów żelbetowych oraz napowietrznej telekomunikacyjnej linii kablowej dotyczy działki [...] położonej w ciągu drogi powiatowej nr [...]. Działka [...] nie wchodzi w skład drogi powiatowej, stanowi własność Skarbu Państwa pozostając w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku. W stosunku do tej działki, będącej de facto drogą publiczną, Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce nie sprawuje zarządu, ani też nie sprawuje obsługi pod wzglądem technicznym. Zgodnie z art. 19 ust. 4 u.d.p. zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane miedzy zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku nie przekazała Zarządowi Powiatu Hajnowskiego, będącemu zarządcą drogi powiatowej nr [...], w zarządzanie działki [...] będącej w ciągu drogi powiatowej. W ocenie Zarządu Powiatu w sytuacji, gdy Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce nie sprawuje zarządu nad działką stanowiącą drogę publiczną w trybie i na zasadach wskazanych w art. 19 ust. 4 u.d.p., a także nie wykonuje faktycznego władztwa nad tą działką, organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej jest Dyrektor. Wydanie przez Zarząd Powiatu takiego zezwolenia mogłoby skutkować jego nieważnością na podstawie art. 156 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Hajnowskiego jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie takie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. Dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; 25 maja 2016r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast rozstrzygać sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a. należy bowiem do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tej sprawie stan faktyczny nie został bowiem wystarczająco wyjaśniony przez organy pozostające w sporze. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p. Zasady zaś zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Dyrektor we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego twierdzi, że działka o nr ewid. [...], na której Spółka chce lokalizować obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej, stanowi część drogi powiatowej nr [...] i na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] "po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania przedmiotowej drogi została przeznaczona do przekazania w zarząd innym zarządcom dróg, tj. do Zarządu Powiatu Hajnowskiego (...)" i – wobec zakończenia inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi krajowej nr [...]– "postanowienia wynikające z decyzji ZRID weszły w życie". Z kolei Zarząd Powiatu w odpowiedzi na wniosek Dyrektora utrzymuje, że działka ta "jest położona w ciągu drogi powiatowej", ale nie wchodzi w skład drogi powiatowej i stanowi własność Skarbu Państwa, pozostając w zarządzie GDDKiA Oddział w Białymstoku. Zarząd Powiatu twierdzi ponadto, że GDDKiA Oddział w Białymstoku nie przekazała Zarządowi Powiatu w zarząd działki nr ewid. [...] – nie zawarto porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 u.d.p. Wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy zatem oddalić, ponieważ organy pozostające w sporze w niewystarczający sposób wyjaśniły i przedstawiły stan faktyczny, na tle którego powstał spór kompetencyjny. Oddalenie wniosku w rozpoznawanej sprawie nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu konieczne jednak jest jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, tj. wykazanie zaliczenia spornego odcinka drogi do określonej kategorii drogi publicznej, a w konsekwencji ustalenie organu sprawującego zarząd tym odcinkiem drogi po zakończeniu przebudowy drogi krajowej nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku.