II GSK 1225/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i 2) Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2395/18 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 października 2018 r. nr DZP-III-6110-485/18/3 w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2395/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.N., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z 16 października 2018 r., utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 9 sierpnia 2018 r. i uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu z 22 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J.N. (dalej "skarżący") 30 stycznia 2017 r. złożył do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu (dalej "Rada OIRP") wniosek o wpis na listę radców prawnych, powołując jako podstawę wpisu art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm.; dalej "u.r.p."). Do wniosku o wpis załączył m.in. - świadectwo egzaminu prokuratorskiego, świadectwo pracy z Prokuratury Wojewódzkiej w Katowicach o zajmowaniu stanowiska aplikanta w okresie od 12 listopada 1984 r. do 30 listopada 1986 r., asesora w okresie od 1 grudnia 1986 r. do 30 listopada 1987 r., wiceprokuratora w okresie od 1 grudnia 1987 r. do 31 grudnia 1988 r. oraz prokuratora prokuratury rejonowej w okresie od 1 stycznia 1989 r. do dnia 30 września 1990 r., - zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 5 lutego 2008 r., niedatowaną opinię pełnomocnika spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz opinię Zarządu Spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w D. z 13 lipca 2017 r. na potwierdzenie wykonywania zawodu prawniczego od czasu kiedy przestał pełnić obowiązki prokuratora. Uchwałą z 20 października 2017 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej "Prezydium KRRP") uchyliło uchwałę Rady OIRP o odmowie wpisu skarżącego na listę radców prawnych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że wymaga wyjaśnienia – z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie – zakres i rodzaj styczności skarżącego z praktycznym stosowaniem prawa przez cały okres od zaprzestania zajmowania stanowiska prokuratora do złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych oraz przeprowadzenia oceny tych okoliczności w zakresie rozumienia pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Na wezwanie Rady OIRP skarżący złożył kolejne dokumenty związane z wykonywanymi przez niego usługami obejmującymi obsługę prawną, to jest różnego rodzaju pisma, umowy, wezwania, z których większość to kserokopie oraz dotyczące współpracy niedatowane oświadczenie pana R.K. z P.P.H.U. "K., niedatowaną opinię W.T., niedatowaną opinię prokurenta w spółce T. Sp. z o.o. z siedzibą w Sosnowcu oraz opinię pana T.Ż. z "T." z 17 listopada 2017 r. Uchwałą z 22 maja 2018 r. Rada OIRP odmówiła wpisu skarżącego na listę radców prawnych, uznając, że nie wykazał on faktu uzupełnienia wiedzy i praktyki zawodowej w stosunku do wiedzy i praktyki zdobytej w zawodzie prokuratora. Zdaniem organu złożone dokumenty w toku postępowania nie dowodziły samokształcenia oraz dłuższej praktyki zawodowej przy świadczeniu pomocy prawnej oraz mogły potwierdzać fakt wykonywania czynności związanych ze stosowaniem prawa, ale nie świadczyły o tym, że skarżący posiadał wystarczającą wiedzę teoretyczną i praktyczną do wykonywania tak rozległych przedmiotowo czynności zawodowych, jakich wymaga u.r.p. oraz inne ustawy systemowe. W zdecydowanej części złożone kserokopie dokumentów, z których nie wynika jego udział w ich tworzeniu, a znaczna ich część dotyczy rutynowych działań podejmowanych w ramach prowadzonych działalności gospodarczych. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych opinii i referencji osób prowadzących kancelarie radcowskie lub adwokackie, a w trakcie przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2018 r. rozmowy z Komisją Wykonywania Zawodu wskazał, że nigdy nie świadczył pomocy prawnej w ramach kancelarii prawnej. Uchwałą z 9 sierpnia 2018 r. Prezydium KRRP utrzymało w mocy powyższą uchwałę uznając, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Za powyższą tezą świadczyły, w ocenie Prezydium, znaczny upływ czasu od zaprzestania przez niego wykonywania zawody prokuratora, wykonywanie w tym czasie działalności prawniczej jako jednej z kilku równorzędnie podejmowanych aktywności, wykonywanie działalności prawniczej o małym stopniu intensywności i poprzez świadczenie przede wszystkim czynności rutynowych, prostych, nieuzupełnianie wiedzy i praktyki prawnej w stosunku do wiedzy i praktyki prawnej zdobytej w zawodzie prokuratora. Decyzją z 16 października 2018 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy powyższą uchwałę. Minister przypomniał, że stosunek pracy skarżącego wygasł wobec niepowołania przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 20, poz. 121). Skarżący był również wpisany na listę aplikantów radcowskich w cyklu szkoleniowym od 1991 r. do 1994 r. ale nie ma dowodu świadczącego o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, organy prawidłowo wykazały, że skarżący nie spełnia wymaganej przesłanki rękojmi do wpisu na listę radców prawnych wymaganej przez art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Przez ponad ostatnich 25 lat aktywność zawodowa kandydata była jedynie w niewielkim zakresie zawiązana ze stosowaniem prawa, bowiem od wielu lat nie wykonuje praktycznie żadnego zawodu prawniczego. Natomiast prowadzenie przez skarżącego od 1991 r. działalności gospodarczej obejmującej prowadzenie biura prawnego, pośrednictwa ubezpieczeniowego, działalności handlowej, obrotu nieruchomościami, cesji i wykupu wierzytelności, wyceny nieruchomości, rzeczoznawstwa majątkowego i usług w zakresie poligrafii było niewystarczające, aby uznać, że spełnia on przesłankę rękojmi. Kandydat nie przedstawił też dowodów potwierdzających fakt sporządzenia przez niego dokumentów związanych z czynnościami obejmującymi świadczenie pomocy prawnej, które zostały przedłożone w toku postępowania. W zdecydowanej większość są to kserokopie dokumentów niepodpisanych albo podpisanych przez inne podmioty. Zdaniem Ministra ochrona interesu publicznego nakłada na organy samorządowe obowiązek odmowy wpisu na listę radców prawnych osobie, która nie spełnia wymogów określonych w ustawie. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że – mając na uwadze przebieg kariery zawodowej skarżącego – stanowisko organów zajęte w kwestii braku dawania przez skarżącego rękojmi nie zasługuje na uwzględnienie. WSA podkreślił, że skarżący złożył szereg dokumentów potwierdzających prowadzenie przez niego obsługi prawnej podmiotów gospodarczych w ramach prowadzonego przez siebie biura prawnego oraz dowody ukończenia trzech szkoleń. Organy tych dokumentów skutecznie nie zakwestionowały jako niewiarygodnych, a świadczyły one o wykonywaniu doradztwa prawnego w szerokim zakresie pomocnym dla przedsiębiorców w ich codziennej działalności gospodarczej. Po drugie, Sąd nie znalazł żadnych podstaw prawnych nakazujących kandydatowi na radcę prawnego, a będącemu byłym prokuratorem, składania dowodów świadczenia pomocy prawnej w ramach kancelarii prawnej oraz składania opinii pochodzących od profesjonalnych pełnomocników. Dodatkowo skarżący odbywał też aplikację radcowską w latach 1991-1994, co wykazał stosownym zaświadczeniem. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił stanowiska organów, że skarżący nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: Prezydium KRRP i Minister Sprawiedliwości. Prezydium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,. a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalne jest badanie i ocena w ramach przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego kwalifikacji i dotychczasowej praktyki kandydata na radcę prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jednym z elementów rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego jest odpowiednia praktyka w zawodzie prawniczym, a miernikiem rękojmi powinny być także umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe kandydata ubiegającego się o wpis na listę radców prawnych. Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd stanowiska co do zakresu interpretacji pojęcia "rękojmia" ograniczającego się jedynie do dwóch elementów, to jest cech charakteru i dotychczasowego zachowania osoby ubiegającej się o wykonywanie zawodu radcy prawnego, a pomijające stanowisko, że miernikiem "rękojmi" winny być także umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe kandydata; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw), tj.: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., polegające na błędnym ustaleniu, że Minister Sprawiedliwości naruszył prawo przy wydaniu decyzji z 16 października 2018 r., nr DZP-1TI-6010-485/18, utrzymującej w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 9 sierpnia 2018 r., nr 313/X/2018, oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu z 22 maja 2018 r., nr 179/2018, w przedmiocie odmowy wpisu J.N. na listę radców prawnych, podczas gdy do naruszenia prawa nie doszło, bowiem dokonując oceny przesłanki wpisu z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. organ działał na podstawie i w granicach prawa, dokonując jej oceny z zastosowaniem dopuszczalnych i koniecznych reguł wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, a także oceniając całokształt materiału dowodowego i na tej podstawie uznając, że organy samorządu radcowskiego prawidłowo wykazały, że J.N. nie spełnia wymaganej przesłanki do wpisu na listę radców prawnych z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył prawo w sytuacji, gdy do naruszenia prawa nie doszło, gdyż badając wszechstronnie wszystkie istotne okoliczności sprawy Minister prawidłowo ustalił, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, co uzasadniało wydanie decyzji z 16 października 2018 r., nr DZP-III-6010-485/18, utrzymującej w mocy uchwalę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 9 sierpnia 2018 r., nr 313/X/2018, oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu z 22 maja 2018 r., nr 179/2018, w przedmiocie odmowy wpisu J.N. na listę radców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierały uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Zadaniem autora skargi kasacyjnej jest więc sformułowanie zarzutów kasacyjnych, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania również wykazanie, że to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Zdaniem NSA, postawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty naruszenia przepisów postępowanie nie spełniały powyższych wymagań. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił bowiem, jaki wpływ na wynik sprawy miało – jego zdaniem – naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego zarzuty naruszenia przepisów postępowania uchylały się spod oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji należało uznać, że spór prawny w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni użytego w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. pojęcia rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego i odpowiedzi na pytanie, czy ustalając spełnienie tej przesłanki przez kandydata na radcę prawnego, organ może badać praktykę w zawodzie prawniczym i ocenić umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe. Zdaniem Prezydium KRRP, badanie przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego powinno obejmować nie tylko sferę moralno-etyczną, lecz również dotychczasową praktykę prawniczą oraz odległość czasową od zdania egzaminu czy zajmowania stanowiska niezbędnego do uzyskania wpisu a wnioskiem o wpis. Minister Sprawiedliwości podkreślił przy tym, że wyższą wartością niż interes strony w uzyskaniu wpisu jest ochrona interesu publicznego, który należy rozumieć jako zapewnienie właściwej jakości i poziomy świadczonej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zdaniem NSA zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w stosunku do osób, które zdały egzamin prokuratorski i złożyły wniosek o wpis na listę radców prawnych, organy korporacyjne nie są uprawnione do badania, w ramach oceny przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., dotychczasowej praktyki zawodowej osoby wnioskującej o wpis. Z woli ustawodawcy osoba, która zdała egzamin prokuratorski miała być traktowana tak samo jak osoba po odbyciu aplikacji radcowskiej i zdaniu egzaminu radcowskiego. W stosunku do pierwszej z wymienionych wyżej osób bezpodstawne byłoby zatem przyjmowanie możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania badającego profesjonalne przygotowanie do zawodu radcy prawnego oraz brak podstaw do przyjęcia, iż w stosunku do wskazanej osoby, dopuszczalne byłoby badanie jej dotychczasowej praktyki zawodowej. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. jest normą prawną zawierającą kryteria ocenne oraz zwroty niedookreślone, takie jak "nieskazitelny charakter" czy "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu". Wskazując na normatywne, ocenne przesłanki, ustawodawca pozostawił pewien margines swobody organom samorządu radcowskiego w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikającej z tej oceny, ale nie może to w żadnej mierze oznaczać dowolności w zakresie takiej oceny. Pamiętać bowiem należy, że im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia określonej decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonywujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ takiego rozumienia danego pojęcia. W orzecznictwie został utrwalony pogląd, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego – radcy prawnego, należy rozumieć taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby wykonującej ten zawód, które gwarantują właściwe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Jednocześnie wskazuje się, że przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. nie daje podstaw do sprawdzania znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę radców prawnych. W tym miejscu stwierdzić należy, że stawianie zarzutu osobie ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych, iż w przeszłości (po zdanym egzaminie prokuratorskim) nie wykonywała zawodu prawniczego jest niczym nie uzasadnione, zwłaszcza jeśli zważy się, że żaden z przepisów obowiązujących w omawianym stanie prawnym, nie nakładał na kandydata obowiązku uprawdopodobnienia, iż przed złożeniem wniosku zajmował się praktycznym wykorzystywaniem wiedzy prawniczej w ramach wykonywania zawodu prawniczego. W szczególności pominięcie przez ustawodawcę wymogu wykazania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym przez osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny, nie daje organom korporacyjnym uprawnień do sprawdzania poziomu umiejętności prawniczych w ramach ustalania przesłanki, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. (tak również NSA w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 354/07). Z uwagi na przyjęcie powyższej wykładni pojęcia dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, NSA nie uwzględnił argumentów podniesionych w skargach kasacyjnych o konieczności badania również wiedzy i dotychczasowej praktyki kandydata na radcę prawnego, który zdał egzamin prokuratorski i wykonywał zawód prokuratora przy ocenie przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.