II SA/Gd 162/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 4 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga Gminy na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2022 r., nr WI-I.7843.3.144.2021.PK, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 5 października 2021 r., nr AB.6743.1426.2021.CSA.GP, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 17 września 2021 r. skarżąca Gmina zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu małej architektury w miejscu publicznym na działce nr [...] w J. W załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że projektowane zagospodarowanie terenu obejmuje wymianę istniejących elementów małej architektury a w zakres zaplanowanych robót wchodzi: demontaż istniejących koszy na śmieci i linarium; wykonanie nawierzchni bezpiecznej z piasku; dostawa i montaż urządzeń zabawowych (zestaw sprawnościowy i zestaw ze ścianką wspinaczkową) oraz dostawa i montaż koszy na śmieci. Starosta Gdański decyzją z dnia 5 października 2021 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), wniósł sprzeciw do złożonego przez skarżącą Gminę zgłoszenia, wskazując, że zaplanowane roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta wyjaśnił przy tym, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr XXXII/178/2005, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna, działka nr [..] w J. znajduje się na terenie ZP o funkcji podstawowej – zieleń parkowa, która ma pełnić funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Na terenie takim nie ma zaś możliwości lokalizowania elementów małej architektury, jakim jest plac zabaw. Postulowaną w planie funkcję rekreacyjną należy realizować na terenach zieleni poprzez sporty niewymagające specjalistycznych obiektów czy urządzeń budowlanych. Od powyższej decyzji skarżąca Gmina wniosła odwołanie, zarzucając błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pojęcia zieleni parkowej. Zdaniem skarżącej, wobec faktu, że ani plan miejscowy, ani żadna ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia zieleń parkowa, definicję tego pojęcia należy formułować poprzez określenie jej funkcji, której dokonano w § 52 ust. 3 planu miejscowego, gdzie wskazano, że zieleń parkowa pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. W ocenie zaś skarżącej, planowany do wykonania zestaw sprawnościowy oraz ścianka wspinaczkowa stanowią obiekty sportowe, które mają zwiększyć potencjał rekreacyjny ogólnodostępnej przestrzeni wypoczynkowej. Nadto, skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania terenu a jedynie uzupełni funkcję istniejącą i użytkowaną jako teren rekreacyjny w ramach zieleni parkowej. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił bowiem stanowisko Starosty Gdańskiego, że zgłoszona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla terenu działki nr [...] w J. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala dla tego terenu przeznaczenie pod zieleń parkową, pełniącą funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Odwołując się do definicji terenów zieleni zawartej w ustawie o ochronie przyrody i słownikowej definicji parku, Wojewoda stwierdził, że na terenie przewidzianej w planie zieleni parkowej nie ma możliwości realizacji zagospodarowania terenu w postaci obiektów sportowych dla dzieci i młodzieży. Na terenie zieleni parkowej nie jest bowiem możliwa realizacja obiektów służących wszelkim formom rekreacji a postulowaną w planie funkcję rekreacyjną, w tym aktywny wypoczynek, należy realizować na terenach zieleni poprzez formy rekreacji ruchowej niewymagających specjalistycznych obiektów czy urządzeń budowlanych. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 52 ust. 3 uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr XXXII/178/2005, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "zieleni parkowej"; b) § 13 ust. 4 uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr XXXII/178/2005, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 13 ust. 4 uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., zgodnie z którym inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane na terenach objętych zapisami tego planu uzupełniająco w przypadku spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 6. W niniejszej sprawie nie jest bowiem spełniony warunek z punktu 6 tego przepisu, gdyż teren oznaczony symbolem ZP liczy około 5400 m2 powierzchni w liniach regulacyjnych a jak wynika z przedłożonego przez skarżącą Gminę projektu zagospodarowania terenu powierzchnia istniejących już obecnie na tym terenie placów gier i zabaw wynosi około 460 m2, czyli ponad 5%. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2022 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 5 października 2021 r., mocą której wniesiono sprzeciw do dokonanego przez skarżącą Gminę w dniu 17 września 2021 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu małej architektury w miejscu publicznym na działce nr [...] w J., uznając, że wykonanie zgłoszonych robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie, przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena w powyższym zakresie budzi wątpliwości z uwagi na niedokonanie jej w pełnym zakresie. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr XXXII/178/2005, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna, objęta zgłoszeniem działka nr [...] w J. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP, dla którego, jak wskazuje zawarty w Dziale III tej uchwały § 52 ust. 1, ustalono funkcję podstawową – zieleń parkowa, która, stosownie do § 52 ust. 3 tej uchwały pełni funkcje rekreacyjne i krajobrazowe. Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, że z uwagi na brak w tym planie definicji zieleni parkowej odwołać należy się do definicji terenów zieleni zawartej w ustawie o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 21 tej ustawy przez tereny zieleni rozumie się tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Natomiast, w art. 5 pkt 23 tej ustawy zdefiniowano pojęcie walory krajobrazowe jako wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Termin rekreacja oznacza natomiast formę działania wybraną dobrowolnie przez człowieka ze względu na osobiste zainteresowania i dla odpoczynku, rozrywki lub rozwoju własnej osobowości; podejmowana poza obowiązkami zawodowymi, społ. i domowymi, w czasie wolnym od pracy. Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia rekreacji jest bardzo obszerne, a jednocześnie zależne od warunków umożliwiających tego rodzaju działalność człowieka. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy funkcja rekreacyjna na terenach Zieleni parkowej, określonych w planie, winna, w ocenie Sądu, być zgodna z przeznaczeniem tego terenu, to jest funkcją parku i jego walorów krajobrazowych. Dlatego też, zdaniem Sądu, wykonanie zaplanowanych robót budowlanych, mimo iż niewątpliwie związane jest z działalnością rekreacyjną człowieka, jednak nie jest całkowicie zgodne z funkcją zieleni parkowej. Wskazać bowiem należy, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 53 ustala odrębną funkcję podstawową – park rekreacyjny dla terenów oznaczonych symbolem ZR. Nadto, plan przewiduje tereny o podstawowej funkcji sportowej oznaczone symbolem S, które umożliwiają tego rodzaju inwestycje (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 656/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, orzekające w sprawie organy nie uwzględniły, że zgodnie z § 13 uchwały Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr XXXII/178/2005, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna zagospodarowanie terenów następuje na rzecz ich funkcji podstawowych określonych w dziale III z uwzględnieniem wszelkich aktualnie obowiązujących przepisów szczególnych (ust. 1 § 13). W obrębie terenów jak w ust. 1 dominują obiekty lub zagospodarowanie wynikające z funkcji podstawowych (ust. 2 § 13). Przy tym, § 13 ust. 4 tej uchwały wskazuje, że inne funkcje, poza podstawowymi, mogą być lokalizowane uzupełniająco, jeżeli są spełnione następujące warunki: 1) nie są wyłączone przez ustalenia zawarte w dziale III, 2) nie są one w żadnej kolizji z funkcją podstawową, 3) nie naruszają zasad kompozycji zabudowy oraz skali zabudowy, 4) nie stanowią zagrożenia sanitarnego oraz pożarowego, 5) na terenach o funkcjach podstawowych związanych z trwałą zabudową, nie przekroczą 20% powierzchni terenu w liniach regulacyjnych, 6) na terenach o funkcjach podstawowych nie związanych z zabudową, nie przekroczą łącznie 5% powierzchni terenu w liniach regulacyjnych. Powołany przepis § 13 ust. 4 planu dopuszcza zatem wprowadzenie, poza przewidzianą w planie funkcją podstawową, innych funkcji, jeśli spełnione są warunki określone w punktach od 1 do 6 tego przepisu. Orzekające organy nie przeanalizowały zaś, czy określone w tym przepisie warunki w niniejszej sprawie są spełnione a w stosunku do terenów oznaczonych w planie symbolem ZP (na których zlokalizowana jest działka inwestycyjna nr [...] w J.) nie znajduje zastosowania wyłączenie określone w § 13 ust. 5 planu, zgodnie z którym ustalenia ust. 4 nie dotyczą terenów oznaczonych na rysunku następującymi symbolami: W, WR, RW, SZ, L, LP, ZN, ZI, R, RP, w których przewiduje się wyłącznie funkcje podstawowe, jeżeli ustalenia działu III nie stanowią inaczej. Z uwagi na powyższe nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wykonanie objętych zgłoszeniem na terenie działki nr [...] w J. robót budowlanych jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też jest z nim zgodne. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny w powyższym zakresie świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie może być przy tym uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, wskazane uchybienia świadczą o wydaniu przez Wojewodę decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji brak jest odniesienia się do okoliczności zawartych w § 13 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, w odpowiedzi na skargę Wojewoda wypowiedział się jedynie co do okoliczności wskazanej jedynie w § 13 ust. 4 pkt 6 planu a nadto odpowiedź na skargę nie może stanowić uzasadnienia dla podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia ani też go uzupełniać. To nie odpowiedź na skargę podlega kontroli sądu administracyjnego lecz decyzja będąca aktem indywidualnym, w którym organ rozstrzyga o uprawnienia lub obowiązkach strony postępowania. Strona ma bowiem prawo poznać argumentację organu, która powinna znajdować się w uzasadnieniu tego aktu administracyjnego, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje. Natomiast odpowiedź na skargę stanowi jedynie wypowiedzenie się organu co do zarzutów skargi. Jakiekolwiek więc dodatkowe argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a nie w decyzji i mające uzasadniać prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia nie mogą być przez sąd uwzględnione (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 25/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu i w konsekwencji nie mogą być przedmiotem oceny sądu (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3659/00; LEX nr 84485). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 stycznia 2022 r. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z powyższych rozważań i są wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wniosek skarżącej i brak sprzeciwu organu.