III OSK 4159/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 8/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2020 r. II SA/Wa 8/20, oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie wyroku na podstawie błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz błędne przyjęcie, że organ dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy nie wyjaśnił i nie rozważył w sposób pełny i wnikliwy sytuacji skarżącej z punktu widzenia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ustawa emerytalna) oraz nie dokonał właściwego ustosunkowania się do przedłożonych przez skarżącą dowodów w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i analizy stanu zdrowia skarżącej, w szczególności w zakresie niezdolności do pracy skarżącej; - art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i wydanie wyroku, pomimo niezapewnienia skarżącej przez organ czynnego udziału w postępowaniu i brak poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co stanowiło rażące naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej i brak uchylenia decyzji organu w przypadku, gdy po rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia; 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie spełniła przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, z uwagi na wiek lub całkowitą niezdolność do pracy, a także iż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych, w sytuacji gdy skarżąca spełniła warunki do przyznania jej renty w drodze wyjątku. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] września 2019 r.; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o przyznanie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, pozostają w związku z zarzutami dotyczącymi prawa materialnego, dlatego też zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostaną rozpatrzone łącznie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawowe przesłanki nabycia prawa do emerytury i renty zostały sformułowane w sposób bezwzględnie obowiązujący między innymi w powołanej ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przewidziany tam ogólny system świadczeń ubezpieczeniowych, ściśle reglamentowany przepisami prawa, został uzupełniony przez ustawodawcę świadczeniami wyjątkowymi, w tym świadczeniem, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przytoczona regulacja ma charakter szczególny, gdyż umożliwia przyznanie świadczeń mimo niespełnienia wszystkich warunków dających prawo do emerytury i renty w zwykłym trybie. Takie unormowanie winno być zatem stosowane i interpretowane w sposób ścisły, a rozszerzająca wykładnia przepisów szczególnych jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak wynika ze wskazanego przepisu przyznanie świadczenia ustawodawca uzależnił od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych w nim przesłanek, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego, a więc: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W przedmiotowej sprawie kwestię sporną stanowi spełnienie przez skarżącą przesłanki polegającej na niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Podkreślić należy, że aby móc w istocie stwierdzić czy niemożność podjęcia pracy u osoby ubiegającej się o świadczenie rzeczywiście zaistniała, należy przede wszystkim udowodnić, iż legitymuje się ona orzeczeniem lekarza orzecznika o całkowitej niezdolności do pracy albo wykazać, że wiek nie pozwala jej na podjęcie pracy albo zwalnia ją z obowiązku podjęcia pracy. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończyła 56 lat i nie jest niezdolna do pracy, o czym wprost stwierdzono w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie przeprowadzenia bezpośredniego badania i dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z leczenia ambulatoryjnego oraz wyników badań dodatkowych. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopnień naruszenia sprawności organizmu, rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, możliwość wykonywania dotychczasowej pracy, poziom wykształcenia, wiek, predyspozycje psychofizyczne. Komisja lekarska po przeprowadzeniu wywiadu, badaniu przedmiotowym oraz analizie obszernej dokumentacji medycznej stwierdziła wprawdzie, że występują u skarżącej schorzenia powodujące naruszenie sprawności organizmu, jednak stopień zaawansowania stwierdzonych dysfunkcji nie stanowi podstawy do orzekania długotrwałej niezdolności do pracy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższe orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, mające walor ostateczności, było dla Prezesa ZUS wiążące. Skoro zawiera elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazuje, że z medycznego punktu widzenia skarżąca może podjąć się wykonywania pracy, nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w tym orzeczeniu. Stosownie zaś do art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z powyższego, organ nie ma możliwości weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią (wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16). W niniejszej sprawie orzeczenie wobec skarżącej, iż nie jest niezdolna do pracy uniemożliwiło Prezesowi ZUS stwierdzenie, że spełnia ona przesłankę określą w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach, a w konsekwencji wyłączyło, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z ww. przepisu, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zbędne było przy tym ustosunkowywanie się do pozostałych przesłanek określonych w powyższym przepisie. Niespełnienie bowiem choćby jednej przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkowało brakiem możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach należało uznać za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 w zw. z 135 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnić należy, iż warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezes ZUS zasięgnął opinii przewodniczącego komisji lekarskich ZUS Oddział w Poznaniu, który stwierdził, iż dokumentacja medyczna powołana przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obejmująca orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] czerwca 2015 r., zmienione [...] czerwca 2015 r., stwierdzające znaczny stopnień niepełnosprawności, nie ma wpływu na zmianę orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z uzasadnienia zaś orzeczenia z [...] sierpnia 2019 r. wynika, że komisja lekarska ZUS dokonała pełnej analizy stanu zdrowia skarżącej, a skarżąca miała możliwość w sposób szczegółowy przedstawić wszystkie swoje dolegliwości lekarzowi orzecznikowi i komisji lekarskiej ZUS. Do okoliczności tych odniósł się w sposób wyczerpujący Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, wskazując w konkluzji, że Prezes ZUS, rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu orzeczenie takie uwzględniło. Wobec tego Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Prezes ZUS wprawdzie nie informował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak skarżąca nie wykazała, że uchybienie to nie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, okoliczności wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 18 czerwca 2015 r., skarżąca podnosiła już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i były one przedmiotem oceny organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.