II SA/Kr 980/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie nr 520/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.136.2022.NOGI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem nr 50/2022 z dnia 27 maja 2022 r. znak: NG.501.3.3.2022 na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytkowania z wniosku M. B. z dnia 28.04.2022 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. B. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie postanowieniem nr 520/2022 z dnia 6 lipca 2022 r., znak WOB.7722.136.2022.NOGI utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021., poz. 2351, dalej: Pr. bud.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. B. z dnia 28 kwietnia 2022 r. o uchylenie "Potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do Użytkowania" z dnia 17.11.2005 r. kanalizacji sanitarnej w S. inwestora budowy Gminy N., przyjętej do użytkowania przez PINB w W. z naruszeniem prawa. Podstawę materialnoprawną skarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wniesione jest przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 niniejszego przepisu, służy zażalenie. Jako podstawę materialnoprawną skarżonego postanowienia organ I instancji w związku z żądaniem Wnioskodawczyni wskazał również art. 154 k.p.a. Analiza tego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa na podstawie decyzji zmienianej lub uchylanej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt: I OSK 603/20, tu cyt.: "przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Za prawo nabyte należy uznać każdą korzyść, jaką strona uzyskuje w sferze prawnej z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną, wszakże z zastrzeżeniem, że korzyść ta ma odnosić się do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień procesowych". Ponadto, decyzjami administracyjnymi, na mocy których strony nie nabywają prawa, są: wyłącznie decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia (por. M. Wincenciak, Sankcje prawne i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 204 i n.). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił z urzędu, że inwestor Gmina N. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej we wsi S. w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 14 maja 2002 r. znak: L. Bud. 949/2002 o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej części zachodniej gminy N. w miejscowości S., która została przeniesiona decyzją Starosty Wielickiego z dnia 11 września 2003 r., znak: GGN.7351/PP-1/03 na rzecz Gminy N. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. - S. K. z zachowaniem wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Następnie, w związku ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej zachodniej części Gminy N. - sołectwo S., przedmiotowa inwestycja została zgodnie z art. 54 Pr. bud. przyjęta do użytkowania bez sprzeciwu, o czym świadczy potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego: kanalizacji części zachodniej gminy N. do użytkowania z dnia 17 listopada 2005 r., znak: PINB-7353/N/53/05 (akta PINB, k: 3). Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał: skoro przedmiotem wniosku nie jest uchylenie decyzji, a jedynie potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania, które to potwierdzenie zostało wydane w oparciu o art. 54 ustawy prawo budowlane, to nie możemy mówić o sytuacji w której istnieje decyzja, która mogłaby być zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 kpa. Konkludując, w związku z powyższym organ I instancji zasadnie wskazał, że zachodzą przesłanki z art. 61a k.p.a., w postaci uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie - w żądanym przez wnioskodawcę zakresie - nie może być wszczęte, co skutkuje koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Odnosząc się do uwag Skarżącej zawartych w zażaleniu, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, tu cyt.: "Nie można nadto postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art 54 Pr. bud". Wskazać należy, iż w przypadku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inaczej jest w drugim przypadku, który występuje w niniejszym stanie faktycznym, bowiem właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Pr. bud.) - uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3255/17). Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu nie można uchylić potwierdzenia o przyjęciu obiektu budowlanego do użytkowania, które zostało wydane w związku z milczącym przyjęciem przez organ zgłoszenia zakończenia budowy, bowiem instytucja z art. 154 k.p.a. dotyczy jedynie spraw zakończonych decyzją ostateczną, zaś wobec braku zgłoszenia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia budowy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się w tym zakresie nie toczyło się i nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które mogłoby uzyskać przymiot ostateczności. Ponadto należy podkreślić, iż organowi wiadome jest z urzędu o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2022 r., nr 31/2022, znak: NG.5163.2.2018 którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nałożono na właściciela: Wodociągi N. sp. z o.o. ul. [...], [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egzemplarze) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej zrealizowanej na działce nr (...) w terminie do 11 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Niniejszym postępowaniem zostały również objęte działki nr [...] i [...] w miejscowości S. w celu zbadania zgodności z prawem budowy części sieci kanalizacyjnej na ww. działkach w miejscowości S.. W niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Reasumując MWINB nadmienia, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając mu: I. nie wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o wydaną Decyzję znak; NG.5153.2.2018 z dnia 28.02.2022r. istotnych zmian przy budowie sieci kanalizacyjnej przez inwestora budowy Gminy N. - przyjętej z rażącym naruszeniem prawa budowlanego do użytkowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego w Wieliczce w dniu 17.11.2005r. znak; PINB-7353/N/53/05. z naruszeniem prawa bez wniesienia sprzeciwu. II. nie odniesienia się do zażalenia art. 28.kpa., w którym skarżąca żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny naruszenia prawa przez organ na Jej współwłasności, nie odniesienia się i nie dołączenia Decyzji na użytkowanie sieci kanalizacyjnej w S.. III. nie odniesienie się przez organ II instancji: zobowiązania organu I instancji dołączenia do akt niniejszego postępowania dokumentu z przeprowadzonej kontroli przez nadzór budowlany w W. zgodności wybudowanej sieci kan.. która nie jest zgodna z pozwoleniem na budowę Decyzji nr. 47. wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonania sieci z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę wraz z dziennikiem budowy. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 11, art. 76 i 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art.61a k.p.a. skarżąca wniosła o uchylenie skarżonych postanowień organu I i II instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że we wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r., skarżąca jednoznacznie i wyraźnie wskazała, że na podstawie art. 154 § 2 Kpa wnosi o uchylenie "potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania" z dnia 17 listopada 2005 r. Na k. 3 akt sprawy znajduje się kserokopia dokumentu "potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania" z dnia 17 listopada 2005 r., z którego wynika, że PINB w W. nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego tj. kanalizacji części zachodniej Gminy N. w miejscowości S.. Stosownie natomiast do art. 154 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. (§ 1) W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. (§ 2). Przepis ten ma zatem zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych (ostatecznych, na podstawie których strona nie nabyła prawa). W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania spornego dokumentu art. 54 ustawy prawo budowlane przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z 17 listopada 2005 r., a w szczególności zawarte w nim oświadczenie, że organ nadzoru budowlanego nie zgłasza sprzeciwu co do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, nie jest decyzją administracyjną, do której można zastosować art. 154 Kpa. Jego charakter zbliża się raczej do zaświadczenia. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 Kpa jest to, że wniosek nie dotyczy decyzji administracyjnej. Jednocześnie w związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy (tak np. NSA w wyroku z z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3255/17). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2392/17: Zasadniczo uzyskanie przez inwestora potwierdzenia skuteczności zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 54 p.b. nie stanowi przeszkody do badania przez organ nadzoru legalności wykonanych robót budowlanych i ewentualnego zastosowania środków niezbędnych do likwidacji samowoli budowlanej. Inaczej jest w przypadku, gdy proces inwestycyjny zakończyłby się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (co w przypadku niniejszej inwestycji nie miało jednak miejsca) – wówczas organ nadzoru budowlanego traci możliwość prowadzenia postępowania naprawczego i to bez względu na datę zakończenia budowy obiektu. Decyzja taka kończy proces budowlany i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi potwierdzenie zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1108/16 - LEX nr 2491517 i powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.