II SA/Gd 424/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Kolegium Odwoławczego w z dnia 9 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej na własność Skarbu Państwa oddala skargę. UZASADNIENIE Naczelnik Gminy L., decyzją z dnia 5 września 1978 r. nr [...], orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości położonych we wsi L. (Gmina L.), w zakresie obejmującym m.in. działki nr [...] i [...], z przeznaczeniem do dalszego zagospodarowania przez Państwowy Fundusz Ziemi. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71 ze zm.) W dniu 27 sierpnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. nr [...] w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. P. oznaczonych jako działka nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 5763 m2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., decyzją z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt [...], orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia 5 września 1978 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. P. oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, iż decyzja Naczelnika Gminy L., której stwierdzenia nieważności wnioskujący się domaga, nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona stronom postępowania ani ogłoszona, a zatem w świetle art. 110 k.p.a. nie wiąże ona organu, który ją wydał, a w konsekwencji także innych organów administracji publicznej i stron. Tym samym niezasadne i niemożliwe jest prowadzenie weryfikacji takiej nieistniejącej i nie wywołującej żadnych skutków prawnych decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, iż wobec braku przedmiotu weryfikacji zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. A. P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia 16 września 2010 r. w całości i orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Wnioskujący podniósł, iż decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. mimo, iż nie została formalnie wprowadzona do obrotu prawnego wywołała niekorzystne skutki prawne dla poprzedniego właściciela nieruchomości, ponieważ na podstawie tej decyzji Skarb Państwa uzyskał wpis prawa własności do księgi wieczystej i dokonał zmian w ewidencji gruntów. Wobec powyższego, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r., jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a., decyzją z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisem art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powstaje zarówno z przyczyn podmiotowych i jak i przyczyn przedmiotowych, do których zalicza się takie okoliczności jak np. żądanie stwierdzenia decyzji administracyjnej, która nie została jeszcze wydana czy decyzji administracyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego. Organ wskazał, iż z materiałów zgromadzonych w toku postępowania nieważnościowego w żaden sposób nie wynika, by decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. została doręczona lub ogłoszona którejkolwiek ze stron postępowania lub też by została wywieszona we właściwym trybie na tablicy ogłoszeń Gminy L.. Fakt ten potwierdzony został także w argumentacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II Gd [...], uchylającego wcześniejsze decyzje organu odwoławczego, które zapadły w analogicznej sprawie z wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r., nr [...] w części dotyczącej innej nieruchomości – działki nr [...] w L.. W ocenie organu, ponieważ wniosek strony odnosi się do decyzji administracyjnej, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie wiąże organu, który ją wydał oraz pozostałych stron i innych organów administracji publicznej, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ewentualne skutki prawne decyzji administracyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego a więc prawnie nie istniała, pozostają, zdaniem organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a organ, wobec przedmiotowej niedopuszczalności postępowania, działając zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zobligowany był orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. A. P. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, iż choć decyzja Naczelnika Gminy L. nie została formalnie doręczona, to jednak poprzedni właściciel A. P., został pozbawiony własności nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i nr [...], która stała się własnością Skarbu Państwa. Skarżący zaś jako spadkobierca poprzedniego właściciela został pozbawiony prawnej i faktycznej możliwości władania i rozporządzania nieruchomością. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy L., Skarb Państwa uzyskał wpis prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Skarżący wskazał, iż decyzja Naczelnika Gminy L. funkcjonuje w obrocie prawnym, odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności jest zatem niezasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję tegoż Kolegium, wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. i orzekającą o odmowie wszczęcia na wniosek A. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, skarga wniesiona przez A. P. nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie, że została ona wydana przed uchyleniem art. 157 § 3 k.p.a. mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Do dnia 10 kwietnia 2011 r., zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała w drodze decyzji. Począwszy natomiast od dnia 11 kwietnia 2011 r. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia, o którym stanowi art. 61a k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadami, które enumeratywnie zostały wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie wstępne kończy się albo wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 157 § 2 k.p.a.), gdy spełnione są warunki formalnoprawne, albo wydaniem na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. (vide:. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 829, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1975/04, Lex nr 165735, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 593/07 Lex nr 351335) W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sygn. VI SA/Wa 397/07 Lex nr 342147 i z dnia 8 listopada 2006 r. sygn.. II SA/Wa 1086/06 LEX nr 328603) W niniejszej sprawie organ ustalił, iż decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r., której stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek nie została doręczona żadnej ze stron postępowania ani też ogłoszona we właściwym trybie, a konsekwencją tego faktu jest nieistnienie decyzji. Przepis art. 110 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wymóg doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie został spełniony, co w ocenie organu, świadczy o nieistnieniu decyzji administracyjnej i braku możliwości stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, dokonane przez organ ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawną są prawidłowe. Decyzją Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości - kilkudziesięciu działek położonych w L., stanowiących przedmiot własności różnych właścicieli, o łącznej powierzchni 12.1825 ha. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71 ze zm.) W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest dowodów doręczenia decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. stronom postępowania. Z akt tych wynika, iż organ nie podjął w ogóle próby doręczenia decyzji którejkolwiek stronie postępowania. Decyzja te nie została także ogłoszona. Okoliczność braku doręczenia lub skutecznego ogłoszenia decyzji nie była przez skarżącego kwestionowana. W 1978 r., w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, obowiązywał art. 102 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten odpowiada treści aktualnie obowiązującego art. 110 k.p.a. W doktrynie prawa admiracyjnego przyjmuje się, iż decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata, musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Ta czynność procesowa ma szczególnie doniosłe znaczenie, gdyż wiążą się z nią określone skutki materialnoprawne i procesowe. Byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże ani organu, ani stron postępowania. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 335/04, Lex nr 189164, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1591/05, Lex nr 192504). W przypadku wielości stron postępowania, warunek art. 110 k.p.a. zostaje spełniony, jeżeli decyzja została doręczona chociaż jednej ze stron. Pojęcie doręczenia w rozumieniu art. 110 (poprzednio 102) k.p.a. rozumieć należy wyłącznie jako doręczenie decyzji stronom postępowania, a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi spoza kręgu stron postępowania. Wysłanie przez organ przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych oraz do Państwowego Biura Notarialnego w W. nie jest spełnia wymogu doręczenia decyzji stronom postępowania, ponieważ podmioty te nie były stronami postępowania. W ocenie Sądu, rozróżnienia wymaga kwestia wejścia decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. oraz kwestia wywołania przez decyzję skutków prawnych. W kontekście normy art. 110 k.p.a. przez pojęcie wejścia decyzji do obrotu prawnego rozumie się uzyskanie przez decyzję waloru wiążącego aktu zewnętrznego organu administracji skierowanego do strony postępowania, a więc uzyskanie przez decyzję waloru skuteczności prawnej. Inne znaczenie ma natomiast pojęcie wejścia do obrotu prawnego sprowadzające się do wywołania przez decyzję skutków prawnych, polegających, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, na dokonaniu wpisu w księdze wieczystej nieruchomości. Zdarzyć się może sytuacja, iż akt, który nie jest decyzją w świetle art. 110 k.p.a., z uwagi na niespełnienie przesłanki doręczenia go jakiejkolwiek stronie postępowania, (który nie wszedł zatem do obrotu prawnego, w rozumieniu tego przepisu) zostanie następnie wykorzystany w obrocie prawnym przez organ wydający decyzję i doręczony innemu podmiotowi, w tym sądowi wieczystoksięgowemu. Wydana decyzja nie będzie mimo tego decyzją, która skutecznie weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. Posłużenie się takim aktem w obrocie prawnym i spowodowanie określonych skutków związanych z wpisem do księgi wieczystej, nie sanuje wady polegającej na braku uzewnętrznienia decyzji osobom, do których jest ona skierowana, które to uzewnętrznienie jest niezbędnym warunkiem istnienia decyzji administracyjnej. Przeciwnie czynności dokonane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu, jako dokonane na podstawie decyzji nieistniejącej. Wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd [...], ze skargi M. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt [...], w których po rozpoznaniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. nr [...] lecz w części dotyczącej innej działki nr [...], organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z akt postępowania nie wynika, by decyzja została doręczona stronom lub ogłoszona, organ winien w sposób niewątpliwy ustalić, czy kwestionowana przez stronę decyzja została w ogóle wprowadzona do obrotu prawnego, a w przypadku ustalenia, że decyzja ta nie została nigdy doręczona stronom należałoby uznać ją za nieistniejącą i nie wywołującą żadnych skutków prawnych. Okoliczność ta winna uzasadniać umorzenie wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. sygn. akt [...], umorzyło wszczęte na wniosek M. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 5 września 1978 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania nieruchomości położonych we wsi L. (Gmina L.), w zakresie obejmującym działkę nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia 10 sierpnia 2010 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została ona wprowadzona do obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. może dotyczyć części decyzji. Strona może złożyć zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części i zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. organ rozpoznawać będzie sprawę w tym zakresie. Brak jest więc tożsamości niniejszej sprawy i sprawy toczącej się poprzednio z wniosku M. S., bowiem dotyczą one odrębnych części decyzji i wszczęte zostały na wniosek różnych podmiotów. Na marginesie wskazać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, orzeczenie przez organ o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie uszczupla praw strony i nie powoduje dla niej niekorzystnych skutków. Z decyzji tej wynika bowiem nieistnienie decyzji, która stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej nieruchomości. Konsekwencją takiego stanu rzeczy był brak podstaw do dokonania wpisu. Natomiast stwierdzenie istnienia decyzji musiałoby prowadzić do merytorycznej oceny prawidłowości wydanej decyzji, a ocena ta, co do zasady, mogłaby skończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności. Nadto wskazać należy, iż usunięcie rozbieżności między stanem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej i jej rzeczywistym stanem prawnym jest dopuszczalne tylko na drodze powództwa z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 124 poz. 1361 ze zm.), który to przepis stanowi, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2011 r. sygn. I CSK 340/10 Lex nr 785271) Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w rozumieniu art. 110 (poprzednio 102) k.p.a. nie weszła do obrotu prawnego jest prawidłowa i nie narusza normy art. 157 § 1 k.p.a. Uzasadnia to oddalenie skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bezzasadnej.