III OSK 7006/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/21 o odrzuceniu skargi K. D. na bezczynność Wójta Gminy Liszki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. D. na bezczynność Wójta Gminy Liszki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zwrócił skarżącemu K. D. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 10 sierpnia 2020 r. K. D. złożył do Wójta Gminy Liszki wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Uprzejmie proszę o udostępnienie informacji publicznej - wszystkich umów zawartych przez Gminę Liszki z Grupą Prawno-finansową T. poprzez opublikowanie jej treści w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Liszki oraz faktur Vat wynikających z realizacji tejże umowy oraz potwierdzenia wykonania umowy. Jednocześnie uprzejmie proszę o powiadomienie mnie o sposobie załatwienia niniejszego wniosku". Pismem z 13 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy Liszki poinformował K. D., że Gmina nie wyraża zgody na udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że Gmina ma wątpliwości w zakresie możliwości opublikowania umów w BIP z uwagi na obecnie obowiązujące przepisy w zakresie ochrony danych osobowych, jak również znajdujące się w umowach dane wrażliwe. Nadto zakres żądania wnioskodawcy - w postaci m.in. żądania opublikowania "potwierdzeń wykonania" umów, których przedmiotem było doradztwo prawne, mógłby wiązać się z narażeniem na publiczne ujawnienie informacji objętych ustawową ochroną, jak również narazić Gminę na poniesienie szkody. Organ dodał, że udostępnienie umów oraz faktur VAT możliwe jest w siedzibie Urzędu Gminy, we wcześniej umówionym terminie, z co najmniej 3-dniowym wyprzedzeniem przed terminem udostępnienia informacji. Organ zaznaczył, że jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w niniejszym piśmie, postępowanie zostanie umorzone. Ponagleniem z 5 września 2020 r. skarżący podtrzymał swój wniosek z 10 sierpnia 2021 r. Pismem z 28 października 2020 r. K. D. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Liszki polegającą na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 10 sierpnia 2020 r. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna, o ile zarzucana bezczynność ma miejsce w indywidualnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Musi zatem chodzić o niezałatwienie w przewidziany prawem sposób wniosku, który taką sprawę kreuje. Wniosek skarżącego z 10 sierpnia 2020 r., zdaniem Sądu tego wymogu nie spełnia. Sąd ten wskazał, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej przez jej opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Liszki, a zatem domagał się nie tyle własnego dostępu do odnośnej informacji, ile - jej "upublicznienia". Sąd pierwszej instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 110/17, CBOSA, w którego wynika, że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na bezczynność organu w niezamieszczeniu wnioskowanych informacji publicznych w BIP wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Sąd pierwszej instancji powyższy pogląd w pełni podzielił i odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się prawa do rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. obrazę przepisu art. 10 ust. 1 w związku z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wskazanie we wniosku o dostęp do informacji publicznej jako formy publikacji żądania umieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej świadczy, iż wnioskodawca nie wnosi o dostęp do informacji publicznej, tylko bez podstawy prawnej domaga się publikacji w BIP; 2. obrazę przepisu art. 10 ust. 1 i 14 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla oceny treści wniosku o dostęp do informacji publicznej istotnym jest intencja wnioskodawcy upublicznienia informacji publicznej, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma wykluczać dostęp do takiej informacji; 3. obrazę przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia użyte słowo "upublicznienie" w skardze do WSA z pominięciem treści samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i w sposób bezprawny prowadzi do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Stwierdził, że sam wniosek jednoznacznie zmierzał do uzyskania informacji publicznej. W ocenie skarżącego żądana forma udostępnienia informacji publicznej nie może wpływać na podstawę materialną żądania. Żaden przepis nie wyłącza możliwości wskazania we wniosku o udostępnienie informacji publicznej formy jej udostępnienia w postaci umieszczenia w BIP, w szczególności takiego ograniczenia nie przewiduje art. 14 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej winny być jednoznaczne. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; CBOIS). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; CBOIS). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Powyższe wstępne uwagi okazały się konieczne, bowiem przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymogów. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że istotą niniejszej sprawy jest odrzucenie przedmiotowej skargi przez Sąd pierwszej instancji, z uwagi na jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zdaniem tego Sądu skarżący we wniosku o dostęp do informacji publicznej domagał się od organu dokonania publikacji w BIP, co jest niedopuszczalne. Z kolei zdaniem skarżącego jego pismo z 10 sierpnia 2020 r. spełniało wymagania co do wniosku o dostęp do informacji publicznej stawiane przez u.d.i.p. Tymczasem skarżący ani w ramach zarzutów skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu: po pierwsze, nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (ocena wniosku z 10 sierpnia 2020 r.) zarzutem naruszenia stosownych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego; po drugie, nie wskazał na naruszenie kluczowego przepisu dla wyniku niniejszej sprawy – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi stosownymi przepisami, których naruszenie doprowadziło do wadliwego, w ocenie skarżącego, odrzucenia przedmiotowej skargi. Wskazać również należy, że zarzut nr 3. skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób błędny i niezrozumiały. Skarżący zarzucił w nim zaskarżonemu orzeczeniu obrazę przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia użyte słowo "upublicznienie" w skardze do WSA z pominięciem treści samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest domniemywanie woli autora skargi kasacyjnej, co czyni a limine ten zarzut bezpodstawnym. Skarżący postawił w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię "art. 10 ust. 1 i 14 u.d.i.p.". Zwrócić należy uwagę, że art. 14 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów. W takiej sytuacji prawidłowe skonstruowanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega na wskazaniu jego konkretnej jednostki redakcyjnej. Wątpliwości, który z ustępów jest kwestionowany w podniesionych zarzutach nie rozwiewa także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że ww. zarzuty w zakresie art. 14 u.d.i.p. nie kwalifikują się do merytorycznej oceny. Zatem w niniejszej sprawie do rozpoznania pozostały ww. zarzuty w części, w której dotyczą one naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: 1. wskazanie we wniosku o dostęp do informacji publicznej jako formy publikacji żądania umieszczenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej świadczy, iż wnioskodawca nie wnosi o dostęp do informacji publicznej, tylko bez podstawy prawnej domaga się publikacji w BIP; 2. dla oceny treści wniosku o dostęp do informacji publicznej istotnym jest intencja wnioskodawcy upublicznienia informacji publicznej, co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma wykluczać dostęp do takiej informacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Powyższy przepis należy odczytywać wraz z innymi regulacjami ww. ustawy. I tak, z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w pełni podziela trafnie przywołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 110/17, LEX nr 2611283, w którym Sąd ten wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznych na podstawie wniosku jest odrębnym sposobem udostępniania informacji publicznej, niż udostępnianie informacji publicznej w BIP. Zatem uprawnienie do udostępnienia informacji publicznej na wniosek należy rozumieć jako uprawnienie do osobistego uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z 10 sierpnia 2020 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz jest wnioskiem o zamieszczenie wskazanych we wniosku informacji w BIP. Taka konstatacja wynika nie tylko z jego treści, ale i z treści ponaglenia oraz skargi. We wszystkich tych pismach skarżący domagał się bezwzględnie zamieszczenia żądanych informacji w BIP. Przyjąć zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem niniejszej skargi nie jest generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej, lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w BIP prowadzonej przez organ. Zatem, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd ten w zaskarżonym postanowieniu nie naruszył art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię opisaną w zarzutach 1 i 2 skargi kasacyjnej. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Artykuł 21 u.d.i.p. przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest w świetle powyższego dopuszczalna, o ile zarzucana bezczynność ma miejsce w indywidualnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, w niniejszej sprawie zaś tak nie jest, co wyjaśniono już wyżej. Powyższe uprawniało Sąd pierwszej instancji do odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).