II OSK 1677/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 456/08 o odrzuceniu skargi [..] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 456/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę [..]S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [..] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu 17 czerwca 2008 r. strona skarżąca wniosła skargę na § 4 uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [..] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B.. Przed wniesieniem skargi, w dniu 4 lutego 2008 r. spółka skierowała do Przewodniczącego Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego § 4 uchwały. W dniu 31 marca 2008 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania. Odpowiedź organu na wezwanie została doręczona skarżącej spółce w dniu 23 kwietnia 2008 r. Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wprowadza dwa terminy wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie - termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma 30 - dniowy termin do złożenia skargi, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 23 maja 2008r. A zatem skarga została wniesiona po upływie terminu i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną nazwaną "zażaleniem" wniosły [..] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., reprezentowane przez radcę prawnego A. C.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd co do okoliczności przyjętej za podstawę postanowienia, mającej istotne znaczenie w sprawie daty doręczenia uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w dniu 27 kwietnia 2008 r. stronie skarżącej doręczono uchwałę bez uzasadnienia, zaś uzasadnienie uchwały zostało doręczone spółce dopiero w dniu 27 maja 2008 r. W ocenie skarżącej przyjęcie, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia uchwały, a nie od dnia doręczenia uchwały z uzasadnieniem jest bezzasadne. Zdaniem skarżącej spółki za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być uznana uchwała nie posiadająca uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały, bowiem takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił wyłącznie "błąd co do okoliczności przyjętej za podstawę postanowienia, mającej istotne znaczenie w sprawie daty doręczenia uchwały". Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 r., sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 794/05 - niepublikowane). W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). Ponadto pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej nie zawarł wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 160/04, LEX nr 156428; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 884/04, LEX nr 236859; postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt 1077/04, LEX nr 14951; postanowienie SN z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt II CKN 404/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 59). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie - wobec nie wskazania jej podstaw kasacyjnych oraz nie zawarcia wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia - nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Powyższe braki skargi kasacyjnej są brakami istotnymi i nieusuwalnymi. Brak tych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczne jej rozpoznanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę kasacyjną.