III SA/Łd 605/21

SENTENCJA Dnia 14 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymała w mocy postanowienie Starosty [...] z [w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych w zakresie działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że H. J. 28 października 2020 r. złożyła do Starosty [...] wniosek, w którym wnosiła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z. dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych. Postanowieniem z [...] Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] w części dotyczącej działki [...] położonej we wsi P. gm. Z. 22 lutego 2021 r. H. J. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Przywołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymała w mocy postanowienie Starosty [...] z [...]. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 61a oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a." wskazał, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może być wyłącznie właściciel nieruchomości. Organ drugiej instancji podniósł, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, czyli z rejestru ewidencji gruntów i budynków oraz z księgi wieczystej [...] wynika, że H. J. nie jest właścicielką działki [...] położonej we wsi P. gm. Z., a także nie była właścicielką tej działki w dniu wydania decyzji z [...]. W związku z tym nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wygaśnięcie powyższej decyzji w zakresie działki, której nie jest właścicielem. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do sądu administracyjnego złożyła H. J., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia na skutek błędnego ustalenia, że w dniu 7 lipca 2003 r. skarżąca nie była właścicielem ww. działki w związku z czym nie przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wygaśnięcie ww. decyzji w zakresie działki, której nie była właścicielem. Ustalenie to zostało błędnie poczynione ponieważ ww. nieruchomość znajdowała się w księdze wieczystej[...]. Zatem w dniu 7 lipca 2003 r. skarżąca była właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, co potwierdza również wypis z rejestru gruntów sporządzony 25 stycznia 2018 r. – numer kancelaryjny: [...] Starostwa Powiatowego w Z. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt [...]. b) art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że nie przeprowadzono dowodu przeciwko mapie klasyfikacji oraz protokołowi zmian stwierdzającemu czy na gruntach zaszły różnice klas i użytków gruntowych w stosunku do danych zawartych w rejestrach ewidencji gruntów, powstałe na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu tj. operatu klasyfikacyjnego przyjętego do zasobu 27 sierpnia 2003 r. pod numerem ewidencyjnym [...] c) art. 13 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia w całości, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych w zakresie działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z., a w zakresie działek [...] i [...] o ponowne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji jako zadanie własne starosty w zakresie sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz o zobowiązanie Starosty [...] do dokonania zmiany poprzez aktualizację załącznika do zarządzenia nr 99/2019 Starosty [...] 16 grudnia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia Uproszczonych Planów Urządzenia Lasu, dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych w zakresie działek [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ podniósł, że informacja o tym, że skarżąca nie była właścicielką działki [...] położonej we wsi P. gm. Z. w dniu wydania decyzji z [...], została umieszczona omyłkowo, gdyż jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, H. J. bez wątpienia była wówczas właścicielką tej działki i stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty [...] z [...], której przedmiotem była działka [...]. Omyłka ta zdaniem organu pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia, gdyż podstawą odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] jest fakt, iż w momencie składania wniosku H. J. nie była już właścicielką działki będącej przedmiotem postępowania Starosty z 2003 r. Strona nie miała zatem podstaw prawnych do żądania dokonania czynności przez organ w stosunku do działki, której nie jest właścicielem. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia skargi organ stwierdził, iż nie dotyczy ono przedmiotu sprawy, czyli odmowy wszczęcia postępowania o wygaśnięcie decyzji Starosty [...]. Uzasadnienie to dotyczy kwestii zalesienia przez stronę innych działek niż ta, która była jej własnością i której dotyczyła decyzja z [...]. Okoliczność ta nie była przedmiotem tego postępowania, a zatem brak jest możliwości odniesienia się przez organ do zawartych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd kontrola niniejszej sprawy we wskazanych wyżej aspektach wykazała, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych, w zakresie działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z. Stosownie do stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organów administracji art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W odniesieniu do przesłanki podmiotowej kluczowe znaczenie ma posłużenie się użytym w art. 61a § 1 k.p.a. określeniem "strona". Jest to instytucja o aspekcie procesowym, ale istota tego pojęcia osadzona jest w prawie materialnym. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest przecież każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy podkreślić, że jeśli ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego to mimo wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 61a § 1, dla tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (obowiązku) jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Inaczej jest w przypadku, gdy jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (obowiązek). Jeśli ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste i nie wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 383-384 i orzecznictwo tak powołane; Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2020, pkt 3 do art. 61a i orzecznictwo tam powołane). Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Zaznaczyć należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W opinii sądu sytuacja taka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Ustalenie, że H. J. nie legitymowała się interesem prawnym, a przez to nie posiadała przymiotu strony, było możliwe już po wstępnej analizie przepisów prawa materialnego, które zakreślały krąg podmiotów uprawnionych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, analizie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu i załączonych do akt sprawy oraz analizie ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżąca nie posiadając przymiotu strony nie mogła skutecznie domagać się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z. w zakresie wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych. Jak to zostało wskazane na wstępie rozważań w sprawie niniejszej definicję strony postępowania zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92 OSP z 1994r, nr 10, poz.199). Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (vide: wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/2006, LEX 274855). Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Ponadto okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakieś osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wprost wynikałoby jakie podmioty posiadają interes prawny i tym samym są stronami postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Interes prawny strony takiego postępowania wywodzony jest z przepisów art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.), dalej jako "u.p.g.i.k.", regulujących zawartość ewidencji gruntów i budynków. Są to w zasadzie przepisy o charakterze zadaniowym adresowane do organu prowadzącego ewidencję, określające zakres informacji, które jest on zobowiązany ujawnić w ewidencji. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.g.i.k. nakłada na organ prowadzący ewidencję obowiązek wpisania do niej określonych danych o charakterze przedmiotowym, opisujących rejestrowany grunt, budynek lub lokal w sposób odróżniający go od innych gruntów, budynków, czy lokali (dane dotyczące między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej). Z kolei przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.g.i.k. określa dane podmiotowe rejestrowane w ewidencji, tj. dane osoby właściciela i miejsca jego zamieszkania lub pobytu (ewentualnie siedziby). Każda zmiana ewidencji wywiera skutki prawne na przyszłość. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Zróżnicowana zawartość ewidencji gruntów i budynków oddziałuje na krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot strony w postępowaniu o zmianę danych zawartych w ewidencji. O posiadaniu interesu prawnego przesądza przedmiot postępowania, tj. charakter danych objętych rejestracją w danej sprawie administracyjnej. Zgodzić się należy z organami administracji, iż stroną każdego postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych (tak danych przedmiotowych, jak i podmiotowych) jest aktualny właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką ewidencyjną. Treść ewidencji wywiera bowiem skutki w sferze jego praw i obowiązków, np. w zakresie wysokości obciążeń publicznoprawnych związanych z własnością nieruchomości. Legitymacja procesowa przysługuje również byłemu właścicielowi w sprawie mającej za przedmiot zmianę danych podmiotowych, gdyż istotą tej sprawy jest wykreślenie danych personalnych byłego właściciela i wpisanie w jego miejsce danych nowego właściciela. Poprzedni właściciel posiada niewątpliwie interes prawny, aby ewidencja oddawała stan prawny, który wynika z innej czynności prawnej dokonanej z jego udziałem (umowy, wyroku sądowego). Przymiot strony nie przysługuje natomiast byłemu właścicielowi w sprawie zmiany w ewidencji w zakresie danych przedmiotowych. Nie ma on już bowiem żadnego tytułu prawnego do objętej ewidencją nieruchomości i z tej przyczyny treść ewidencji jest dla niego nieistotna, gdyż nie oddziałuje na jego prawa lub obowiązki. Zmiana w ewidencji wywiera bowiem skutki na przyszłość, a więc na czas, w którym nie posiada on już tytułu prawnego do gruntu. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2894/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odnosząc powyższe do ustaleń faktycznych w sprawie, w ocenie sądu, organy słusznie uznały, iż skarżąca nie legitymuje się – w świetle przepisów prawa materialnego – interesem prawnym, a zatem nie jest możliwe przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., na gruncie postępowania, które swoim wnioskiem zamierzała zainicjować. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej nr [...] pozyskanej ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, H. J. bezspornie nie jest obecnie właścicielem działki nr [...] położonej we wsi P. gm. Z. Faktu tego nie kwestionuje również sama skarżąca. Sytuacji tej nie zmienia wskazana w skardze okoliczność, że skarżąca była właścicielką przedmiotowej działki w dniu wydania decyzji z [...]. Reasumując uznać należy, że żądanie skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczącej wprowadzenia zmian klas i użytków gruntowych zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, albowiem nie można wskazać przepisu prawa materialnego, który w ustalonym stanie faktycznym przyznawałby wnioskodawczyni takie uprawnienie. Powyższe wypełnia przesłankę odmowy wszczęcia postępowania określoną w art. 61a § 1 k.p.a., czyniąc tym samym prawidłowymi postanowienia organów obu instancji. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw, sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. d.j.