II SA/Kr 774/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.S.-D. , B.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku J.K.W. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa oficyny mieszkalno - usługowej na dz. nr 1 obr.[...] wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącze cieplne na dz. nr 2 (budynek przy ul. [...]), rozbudowa istniejącej instalacji wod - kan oraz instalacji energetycznej (dz. nr [...] - budynek przy ul. [...]". Organ I instancji wskazał, że teren określony wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a po uzyskaniu uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. E.F.-C. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Odnosząc się do wszystkich zgłoszonych uwag i zastrzeżeń dotyczących kwestii szczegółowych rozwiązań technicznych projektowanego budynku, w tym kwestii zacieniania, wpływu na stan techniczny budynków sąsiednich, szczegółowego usytuowania projektowanego obiektu i ewentualnego jego zbliżenia do granic i budynków sąsiednich, szczegółowego rozwiązania dojazdu, Prezydent wyjaśnił, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunków wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Dlatego wszystkie zgłoszone przez strony postępowania uwagi dotyczące kwestii rozstrzyganych przez przepisy Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych organ I instancji uznał za przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy. W ocenie Prezydenta wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno - architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki ustalone w oparciu o wyniki tej analizy oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji. Prezydent wskazał, że warunki te określają m.in. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, podstawowe gabaryty i formę obiektu, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji poinformowano inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.S.-D. , B.S. , M.S. , J.P. i A.P. . Odwołujący zarzucili naruszenie prawa administracyjnego materialnego i procesowego i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna była nieprawidłowa, a ponadto nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący wskazali, iż istnieje rozbieżność pomiędzy określeniem nazwy inwestycji w zaskarżonej decyzji i w jej załączniku nr 1. W odwołaniu zakwestionowano wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 63%, zaznaczając, iż w analizie nie wskazano, na jakiej podstawie ustalono, że powierzchnia zabudowy na działce nr 1 wynosi 63%. Zdaniem odwołujących się powierzchnia zabudowy na działce stanowiącej teren inwestycji jest mniejsza, gdyż zaznaczony budynek gospodarczy już nie istnieje. Ponadto odwołujący zakwestionowali sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. W odwołaniu zaznaczono też, że organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 10 i art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji zawierała wady wymagające jej uzupełnienia. Kolegium wskazało, że w sposób niewystarczający wykazano — w zakresie, w jakim inwestycja obejmuje zabudowę usługową - iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. że istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W analizie ograniczono się do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnorodnej funkcji: mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze, jak i na wyższych kondygnacjach (szkoła policealna), jak i usługowej (Dom Pomocy Społecznej im. [...] ). Tym samym nie zostało dokładnie wskazane, na których działkach znajduje się zabudowa usługowa. Ponadto, w ocenie Kolegium, dom pomocy społecznej nie spełnia w rzeczywistości funkcji usługowej, lecz mieszkaniową. Wątpliwości Kolegium wzbudziło również wskazanie jako działek sąsiednich działek nr 3 i 2 oraz 2 gdyż są to działki dostępne z innej drogi publicznej, tj. z ul. [...]. Kolegium podkreśliło, iż niewłaściwym było wskazywanie jako działki sąsiedniej działki objętej wnioskiem inwestora i wyjaśniło, że jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której zgodnie z wnioskiem też są przewidziane roboty budowlane. Wątpliwości Kolegium wzbudziło również wyznaczenie wysokości elewacji oficyny w sposób wyłącznie opisowy, gdyż w zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia, że wysokość elewacji w projektowanym budynku oficynowym ustala się jako wynik z ustalonej wysokość kalenicy i ustalonego kąta nachylenia połaci dachowych. W konsekwencji nie ustalono wysokości elewacji oficyny. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż poszczególne parametry urbanistyczne muszą zostać wyznaczone w sposób konkretny, czytelny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości. Dlatego też wysokość elewacji powinna zostać wyznaczona w metrach. Ponadto organ I instancji w ogóle nie uzasadnił wyznaczenia wysokości kalenicy dla oficyny na poziomie 13 m, jak również nie uzasadnił ustalenia szerokości elewacji oficyny na 10 m. Kolegium wskazało również, że opinia [...] S.A. Oddział w K. z dnia 27 lutego 2009r., będąca podstawą ustaleń warunków w zakresie infrastruktury technicznej, straciła ważność. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, ponieważ zarówno w analizie, jak i w załączniku nr 1 do decyzji uzasadniono wyznaczenie przedmiotowego parametru na poziomie 63%, wskazując, iż wskaźnik ten obecnie wynosi właśnie 63%, a projektowana budowa oficyny w ramach istniejącego wskaźnika jest możliwa po wyburzeniu całości lub części budynku gospodarczego. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika - wbrew stanowisku odwołujących się - że na działce nr 1 znajduje się budynek gospodarczy. Skargę na decyzję SKO w K. wnieśli M.S., – D. , B.S. oraz M.S. , zarzucając jej naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycja; 2) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; 3) art. 7, art. 11 i art. 77 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma to, że w niniejszej sprawie kontroli ze strony Sądu podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, a więc nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez SKO w K. , wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 kpa powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie 1 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania oraz treści skargi, stwierdzić należy, że skarżący w istocie nie kwestionują prawidłowości uchylenia decyzji organu I instancji. Zarówno bowiem SKO w K. jak i skarżący twierdzą, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie zostało ustalone, czy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniona. Również Sąd podziela to stanowisko, a więc organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, gdyż braki dotyczące ustalenia, czy zachodzi tzw. kontynuacja funkcji są brakami na tyle istotnymi, że ich uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc wykraczałoby poza ramy zakreślone w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 kpa. Wprawdzie trafny jest zarzut skargi, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyznaczono linii zabudowy, czym naruszono § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jest to kolejny argument przemawiający za uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż wyznaczenie linii zabudowy dopiero w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Wyjaśnić trzeba, że z treści art. 138 § 2 kpa nie wynika, aby stanowisko organu odwoławczego było wiążące dla organu I instancji. Zatem braki w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a nawet wyrażenie przez organ poglądu niepodzielanego również przez Sąd, nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa tylko wówczas naruszenie przepisów postępowania (np. art. 107 § 3 kpa) może stanowić podstawę do uchylenia decyzji, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto ze względu na brak charakteru wiążącego wskazań organu odwoławczego, Sąd, w ramach kontroli dokonywanej z urzędu, nie uznał, że zasadnym byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie uzasadnienia. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania oceny dokonanej przez urbanistę odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ponieważ zły stan, a w nawet znaczne uszkodzenia budynku gospodarczego, nie zmieniają faktu, że ten budynek nadal istnieje i jego powierzchnia powinna być uwzględniania przy obliczaniu wskaźnika. Nie był więc zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba również, że Sąd, rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną, nie może wkraczać w kompetencje organów administracyjnych i przesądzać, czego domagali się skarżący (str. 4 skargi), czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może zostać wydana. Skoro, jak wskazano wyżej, SKO w K. nie naruszyło art. 138 § 2 kpa i zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. , przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, to należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.