I GSK 1204/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/20 oddalającego sprzeciw M. D. od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w przedmiocie wykonywania czynności kontrolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. D. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/20, oddalił sprzeciw M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w przedmiocie wykonywania czynności kontrolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Oddziału odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162). W ocenie organu sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w trakcie kontroli płatnika składek nie doszło do naruszenia prawa, a tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezes ZUS uchylił decyzję Dyrektora Oddziału w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sprawa zainicjowana sprzeciwem wniesionym przez przedsiębiorcę może być załatwiona albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (gdy sprzeciw jest zasadny), albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o kontynuowaniu czynności kontrolnych (gdy sprzeciw jest niezasadny), albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego sprzeciwu (gdy wniesienie sprzeciwu w ogóle nie jest dopuszczalne). Wydanie jednego z tych trzech rozstrzygnięć kończy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia sprzeciwu. Natomiast Dyrektor Oddziału orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, które to rozstrzygnięcie mogło zostać podjęte wyłącznie w razie niedopuszczalności sprzeciwu. Zdaniem Prezesa ZUS sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem środek w postaci sprzeciwu przysługiwał płatnikowi składek. Wobec tego Dyrektor Oddziału winien rozpatrzyć sprzeciw merytorycznie, a nie odmawiać wszczęcia postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność. Jednocześnie organ wskazał, że w omawianej sytuacji zasadnym było uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału, bowiem organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania zakończonego wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie postanowienia), a tym samym nie załatwił sprawy w sposób przewidziany w ustawie – Prawo przedsiębiorców. Powoduje to, że sprzeciw nie mógł być załatwiony przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, a co za tym idzie należało wydać decyzję kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji. Zdaniem WSA, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że Dyrektor Oddziału nie rozpatrzył sprzeciwu z dnia 9 września 2019 r. w sposób merytoryczny, bowiem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej tym sprzeciwem. Nie może budzić wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) jest rozstrzygnięciem natury formalnej, w następstwie którego w ogóle nie dochodzi do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd podzielił przy tym stanowisko Prezesa ZUS, że sprzeciw z dnia 9 września 2019 r. był dopuszczalny, co sprawia, że postępowanie nim wywołane nie było bezprzedmiotowe, a wskazane w uzasadnieniu do decyzji I instancji argumenty nie uprawniały do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zatem niewątpliwie decyzja I instancji podlegała uchyleniu. W omawianej sytuacji – czyli w sytuacji niewszczęcia postępowania administracyjnego – niemożliwe stało się natomiast, by organ odwoławczy, uchylając decyzję Dyrektora Oddziału, dokonał jednocześnie ponownego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym i orzekł co do istoty sprawy, skoro sprawa w I instancji nie zakończyła się rozstrzygnięciem tej natury, przewidzianym przepisami ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zdaniem Sądu, zasadnie więc Prezes ZUS skorzystał z trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną, powołując się na nieprzeprowadzenie merytorycznego postępowania wyjaśniającego, zakończonego w przewidzianej dla tego postępowania formie, bowiem niewątpliwie świadczyło to o naruszeniu przepisów rządzących tym postępowaniem. W realiach kontrolowanej sprawy, merytoryczne orzeczenie organu odwoławczego w istocie pozbawiałoby sprzeciwiającego jednej instancji, a tym samym naruszało zasadę dwuinstancyjnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez błędną wykładnię art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), polegającą na przyjęciu, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do ustalenia, iż art. 64e p.p.s.a. wskazuje, że sąd bada istnienie wszystkich przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a nie tylko przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono sprzeciw Mariusza Danilewicza na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 listopada 2019 r. o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 12 września 2019 r. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu w przedmiocie wykonywania czynności kontrolnych oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uruchamia postępowanie sądowe, jednak jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych w toku instancji decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw, ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał , że WSA w Warszawie prawidłowo odczytał wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli sądowej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co czyni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niezasadnym. Tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie wskazał, jakiej to okoliczności Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, oddalając sprzeciw, która to okoliczność mogłaby uzasadniać podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że uchyloną decyzją organ I instancji rozstrzygał wyłącznie kwestię formalną, tj. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie i przyjął, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości ocenić decyzji wydanej w I instancji, gdyż nie odnosiła się ona do meritum sprawy. W związku z powyższym, zdaniem organu, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, co oznacza ponowne rozpoznanie wniosków skarżącego. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione, zatem sprzeciw od tej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się natomiast do argumentu strony skarżącej kasacyjnie co do braku wskazania w treści zaskarżonej decyzji wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści takiego rozstrzygnięcia decydować powinien wyłącznie organ I instancji, który powinien brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a więc także argumentację podniesioną w odwołaniu od swojej wcześniejszej decyzji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 594; wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt II FSK 184/08). Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy może wprawdzie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, jednakże w realiach kontrolowanej sprawy, wobec stwierdzonego deficytu merytorycznego postępowania wyjaśniającego, wskazania Prezesa ZUS zwarte w końcowej części decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. – uznać należało za w pełni wystarczające. Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.