I OSK 1122/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 796/17 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 796/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Działając na wniosek B.N. Wójt Gminy W., dalej jako "Wójt", postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie R. jako działka nr [...], będącej własnością B.N. a nieruchomością obejmującą działkę nr [...], będącą własnością D.W. (5/6 cz.) i R.W. (1/6 cz.). W wyniku zawarcia przez strony ugody przed geodetą rozpatrujący sprawę Wójt decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ugoda taka, stosownie do art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm.), dalej jako "p.g.k.", posiada moc ugody sądowej. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z tego samego dnia organ I instancji ustalił wysokość kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 5000,00 zł. oraz osoby zobowiązane do ich uiszczenia, tj. B.N. do uiszczenia kwoty 2500,00 zł., D.W. do uiszczenia kwoty 2084,00 zł. oraz R.W. do uiszczenia kwoty 416,00 zł. Na powyższe postanowienie D.W. złożył zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako "SKO" lub "Kolegium", skarżonym postanowieniem utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. SKO wskazało na treść art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Wyjaśniło, że w przypadku kosztów rozgraniczenia, obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Powołało się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, gdzie Sąd uznał, że art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) dalej jako "k.c." stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Skargę na tę decyzję do WSA złożył D.W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucił: 1) naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione także w interesie skarżącego, podczas gdy zostały poniesione w wyłącznym interesie B.N., 2) naruszenie art. 263 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że kwota 5.000,00 zł w całości stanowi koszt postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy wynagrodzenie to nie odpowiada stawkom rynkowym. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B.N., a jego wynikiem było zawarcie ugody pomiędzy właścicielami nieruchomości. W ocenie WSA oznacza to, iż przebieg granicy był sporny, gdyż w przeciwnym razie nie zostałaby zawarta ugoda. W konsekwencji twierdzenia skarżącego, że przebieg granicy nie budzi wątpliwości nie odpowiadają prawdzie. Z uwagi na powyższe za zupełnie bezpodstawny WSA uznał zarzut skargi zarzucający naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro ustalono przebieg granicy działki będącej własnością skarżącego, to rozgraniczenie nastąpiło również w jego interesie. Sąd I instancji wskazał, że w konsekwencji trafnie uznały organy administracji, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać poniesione po połowie. W kwestii drugiego zarzutu zażalenia WSA wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji w dniu 6 czerwca 2016 r. zaprosił do wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego i złożenia oferty na wykonanie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Termin składania ofert został określony do dnia [...] czerwca 2016 r. Informacja o składaniu ofert na wykonanie wymienionego rozgraniczenia, została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. na stronie www.bip.[...].pl. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt poinformował D.W. m.in. o tym fakcie. Z protokołu z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że do dnia [...] czerwca 2016 r. wpłynęła tylko jedna oferta od firmy "A" Usługi Geodezyjne i Kartograficzne B. z siedzibą w K., która zawierała cenę 5000 zł. netto za wykonanie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. Z protokołu wynika również, że ta oferta została wybrana z uwagi na brak innych ofert. Dlatego też w WSA uznał, iż organ podjął wszystkie działania, by cena za wykonaną usługę geodezyjną odpowiadała cenom rynkowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D.W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisu postępowania tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na błędne przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione także w interesie skarżącego, podczas gdy zostały poniesione w wyłącznym interesie B.N. oraz błędne przyjęcie, że kwota 5.000,00 zł w całości stanowi koszt postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy wynagrodzenie to nie odpowiada stawkom rynkowym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o wydanie orzeczenia bez przeprowadzenia rozprawy i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości do czasu rozpoznania niniejszej skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na oparcie zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów, określonych w skardze jako naruszenie prawa procesowego, to wskazać należy, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Przyznać trzeba, że teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Odmienności w interpretacji uchwały można doszukać się także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach I OSK 2211/14 i I OSK 2832/13 dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych https://cbois.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretowanej uchwały w powołanym wcześniej wyroku sygn. akt I OSK 2832/13 oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1833/14, że według tej uchwały organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjęta interpretacja omawianej uchwały przesądziła o bezzasadności zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej. Odnosząc się zatem do eksponowanego przez skarżącego argumentu, że obciążenie kosztami nie wynikało ani z interesu ani z żądania strony, wyjaśnić należy, że okoliczność ta – stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji - nie zwalniała stron postępowania z poniesienia kosztów rozgraniczenia. Ponadto obciążenie kosztami skarżącego uzasadnia także wynik przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącego, gdyż w wyniku przeprowadzenia tego postępowania ustalono sporny przebieg granicy. W konsekwencji także i skarżący powinien być obciążony kosztami rozgraniczenia, gdyż jego interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Dodać też należy, że nie można poczynić organowi zarzutu w zakresie określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń koszty postępowania rozgraniczeniowego są konsekwencją wyboru przez organ jedynej oferty jaka wpłynęła w sprawie na wykonanie rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...]. Wskazać także należy, że skarżący kasacyjnie wadliwie podaje w zarzucie skargi przepis: "art. 263 § 1 pkt 2 k.p.a.". Taka jednostka redakcyjna w dacie orzekania przez organy nie istniała. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.