II SA/Rz 911/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4111/154/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi AM (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO") z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4111/154/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia 20 stycznia 2022 r. nr MOPS.5210.312.2021 o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Skarżąca w dniu 4 sierpnia 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dziecko PM na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. nr MOPS.5210.312.2021 Burmistrz działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), art. 3, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 1-7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 24 ust. 1 i 2, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497) – odmówił skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, po czym dokonał ustalenia dochodu za 2020 r. w rodzinie skarżącej, stwierdzając, że skarżąca osiągnęła dochód z tytułu renty w wysokości 7.749,38 zł, do której jest uprawniona od 1 lipca 2020 r., przy czym dochód ten jest uzyskiwany od grudnia 2020 r. oraz otrzymała kwotę 6.000 zł z funduszu alimentacyjnego. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za 2020 r. wynosi więc 4.124,69 zł [(7.749,38 zł : 1 miesiąc : 2 osoby) + (6.000 zł: 12 miesięcy: 2 osoby)]. Kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego wynosi 674,00 zł na osobę w rodzinie, a zatem kryterium dochodowe dla rodziny 2-osobowej wynosi 1348,00 zł (674,00 zł x 2 osoby). Miesięczny dochód rodziny, wynoszący 8249,38 zł przekracza więc kwotę kryterium dochodowego dla rodziny wynoszącą 1348,00 zł o 6.901,38 zł. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami w okresie: od 1 listopada 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. wynosząca 189,83 zł miesięcznie [124,00 zł + 8,33 zł (100,00 zł / 12) + 57,50 zł (69,00 zł x 10/12)]; od 1 lipca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. wynosząca 132,33 zł miesięcznie [124,00 zł + 8,33 zł (100,00 zł / 12)]; od 1 września 2022 r. do 31 października 2022 r. wynosząca 189,83 zł miesięcznie [124,00 zł + 8,33 zł (100,00 zł / 12) + 57,50 zł (69,00 zł x 10 / 12)] - jest mniejsza od kwoty 6901,38 zł, t. j. różnicy pomiędzy miesięcznym dochodem rodziny a kryterium dochodowym rodziny, dlatego zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dziecko nie mógł zostać przyznany w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Burmistrz wyjaśnił, że rozstrzygając o przyznaniu uprawnień pozostaje związany brzmieniem przepisów prawa, które w niniejszej sprawie nie pozostawiają sfery uznaniowości. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4111/154/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że podziela ustalenia faktyczne Burmistrza, uznając je za prawidłowe i wyczerpujące. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że skarżąca nie przedstawiła dowodu, nieznanego Burmistrzowi, podważającego wyliczenia organu. SKO podkreśliło, że organ orzekający w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych obowiązany jest badać zachowanie wymogu kryterium dochodowego i nie ma możliwości jego pominięcia. Organ nie może rozstrzygać sprawy w oparciu o kryterium słuszności przyznania wnioskowanego świadczenia. W tej sytuacji zarzuty skarżącej odnoszące się do niewłaściwego ustalenia dochodu nie mogły zostać uwzględnione. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie dokumentów (decyzji Burmistrza z dnia 20 stycznia 2022 r., decyzji ZUS z dnia 7 grudnia 2020 r. znak: 1/25/035234913, odwołania od decyzji Burmistrza, przekazów pocztowych, odcinków o wysokości renty), - art. 8, art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., - art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., - art. 9 k.p.a., - art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia miesięcznego dochodu rodziny, twierdząc, że wynosi on 541,89 zł. Ponadto skarżąca podniosła liczne zastrzeżenia odnośnie prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako w pełni uzasadniona, została przez WSA uwzględniona, o czym zadecydowały następujące motywy. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi w niniejszej sprawie zadecydowało naruszenie przez Organ II instancji przepisów procesowych oraz materialnoprawnych, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium błędnie oceniło w kontekście normatywnym art. 3 pkt 2, pkt 2a, art. 5 ust. 4a u.ś.r. zebrane dowody obrazujące dochody rodziny skarżącej za rok 2020 - rok poprzedzający okres zasiłkowy 2021/22. Na wstępnie należy przypomnieć, że w myśl art. 5 ust. 4a u.ś.r.: W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Powyższy przepis został w sprawie zastosowany z uwagi na fakt, iż skarżąca strona, czego nie kwestionuje, uzyskała w roku 2020 r. m.in. dochód w wysokości 7749,38 zł z tytułu renty wypłaconej przez ZUS w grudniu 2020 r. Oprócz tego dochodu w roku bazowym 2020 r. strona otrzymała także łącznie kwotę 6000 zł jako należną z funduszu alimentacyjnego. Wydając decyzję odmowną uznano, że w/w przekroczyła kryterium dochodowe w wysokości 674 zł na osobę w rodzinie – art. 5 ust. 1 u.ś.r. – gdyż dochód wyniósł w dwuosobowej rodzinie skarżącej na osobę kwotę 4124,69 zł (razem 8249,38 zł : 2 osoby, tj. skarżąca oraz jej dziecko PM). Znaczenie kluczowe w tej sprawie odgrywają ustalenia dotyczące wpływu kwoty uzyskanej w 2020 r. renty na sytuację dochodową Strony i przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W świetle decyzji ZUS Oddział w [....] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], AM uzyskała prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Na tej podstawie ZUS przekazał Skarżącej za pośrednictwem poczty kwotę 7005,38 zł, na którą składały się należności za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 listopada 2020 r. – 7096,50 zł wraz ze świadczeniem za grudzień – 1419,30 zł., po odliczeniu zaliczek na podatek oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. W aktach Organu II instancji znajduje się kopia przekazu pocztowego potwierdzająca przekazanie w/w kwoty stronie skarżącej w dniu 16 grudnia 2020 r. Z decyzji SKO wynika, iż kwota łącznego dochodu z tytułu przyznanego prawa do renty 7749,38 zł została na podstawie art. 5 ust. 4a u.ś.r. podzielona przez jeden miesiąc. Organ zakładając, że renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje Stronie do 31 października 2023 r. podzielił kwotę przekazanego pocztą wyrównania (od lipca do grudnia 2020 r.) otrzymaną po koniecznych potrąceniach przez wymiar jednego miesiąca, tj. grudnia 2020 r., w którym nastąpił przekaz środków finansowych na rzecz AM. Taki sposób działania arytmetycznego nie uwzględnia jednak faktu, iż dochód o jakim mowa został uzyskany z tytułu świadczenia okresowego, wypłaconego w grudniu 2020 r. w formie wyrównania od 1 lipca do grudnia 2020 r. Nie dostrzeżono również, że kwota jaką przekazano stronie w grudniu 2020 r. nie stanowiła rzeczywistego przeciętnego miesięcznego dochodu, lecz kumulację środków za poszczególne miesiące 2020 r. Zgodzić należy się ze skargą, że dochód w tej znaczącej z punktu widzenia skarżącej postaci, nie był zarówno w 2020 r. jak i w 2021 r. jej realnym miesięcznym dochodem. Jako taki dochód należało potraktować łączny dochód z tytułu uzyskanej renty, jednakże podzielony przy uwzględnieniu ustawowej definicji dochodu rodziny – art. 3 pkt 2a u.ś.r. - przez liczbę miesięcy 2020 r., w jakich stronie na mocy decyzji ZUS przysługiwało prawo renty. W ten sposób Organ uzyskałby zgodnie z treścią przepisu art. 7 K.p.a. faktyczny obraz dochodów rodziny skarżącej, zdecydowanie bliższy ustawowym założeniom definicji dochodu z art. 3 pkt 2a u.ś.r., w postaci przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny. Pominięcie faktu wypłaty skumulowanych środków rentowych przez ZUS a więc tego, że przysporzenie w grudniu 2020 r. było wyłącznie konsekwencją wyrównawczego działania organu rentowego, stanowiło zdaniem Sądu istotne naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Doprowadziło to bowiem do niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 4a u.ś.r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie skarżąca zaczęła uzyskiwać dochód z tytułu renty począwszy od lipca 2020 r., natomiast grudzień 2020 r. był miesiącem, w którym nastąpiła tylko wypłata wcześniej uzyskanego dochodu z tytułu renty. Ponieważ prawo do renty zostało przyznane od 1 lipca 2020 r., to od tego miesiąca, a nie tylko w grudniu, skarżąca uzyskała dochód z tego tytułu. Przyjęty w decyzji SKO sposób oceny przedłożonych przez Stronę dowodów doprowadził zdaniem Sądu do zatarcia realnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej i wypaczenia intencji ustawodawcy wyrażonej w przepisach u.ś.r. o ustalaniu dochodów rodzin ubiegających się o świadczenia rodzinne. Przeciw działaniom Organu przemawia też fakt, iż dochód w przyjętej kwocie nie był uzyskiwany jak wymaga tego art. 5 ust. 4a u.ś.r. w okresie, na który miało zostać ustalone prawo do świadczeń rodzinnych. Intepretując art. 5 ust. 4a u.ś.r. należało mieć na względzie ogólną definicję dochodu rodziny z art. 3 pkt 2a u.ś.r., który to przepis jako dochód członka rodziny traktuje przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Niewątpliwie kwota 7749,38 zł nie była przeciętnym miesięcznym dochodem rodziny skarżącej zarówno w okresie bazowym jak i w okresie zasiłkowym. Zastosowany sposób oceny dowodów oraz interpretacji art. 5 ust. 4a u.ś.r. nie powoduje dla skarżącej zagrożenia związanego z instytucją nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, z uwagi na wyrażone w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. mechanizmy ochronne w postaci obowiązku pouczenia świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczeń rodzinnych. Otóż pouczenie, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Zakładając pobieranie przez skarżąca w okresie uzyskania prawa do renty świadczeń rodzinnych, nie można byłoby jej zarzucić posiadania świadomości ewentualnej nienależności świadczeń rodzinnych, skoro wiedzę o uzyskaniu prawa do renty mogła strona uzyskać najwcześniej dnia 7 grudnia 2020 r., tj. w dniu wydania przez ZUS decyzji o przyznaniu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności z pracy. Reasumując, o uwzględnieniu skargi zadecydowały dostrzeżone przez Sąd nieprawidłowości w ocenie zebranych dowodów obrazujących dochody rodziny wnioskodawczyni, jak również błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie sprawy, nie jest wiadome czy wnioskodawczyni przy prawidłowym określeniu dochodu za rok 2020 r. spełniła ustawowe przesłanki uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w postaci kryterium dochodowego. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze Organ będzie kierować się oceną jego działań przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również przyjętą interpretacją przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co powinno przekładać się na ponowne prawidłowe ustalenie dochodów rodziny skarżącej strony i odniesienie ich do przepisów u.ś.r. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. WSA nie zastosował w sprawie art. 135 P.p.s.a. bowiem uchylenie decyzji Organu I instancji nie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, a może spowodować niepotrzebne z punktu widzenia interesu strony przedłużenie postępowania. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na ich brak wynikający z ustawowego zwolnienia strony skarżącej od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).