II OW 147/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Bolimów o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Bolimów a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Łodzi w przedmiocie uciążliwości odorowych związanych z hodowlą trzody chlewnej postanawia: wskazać Wójta Gminy Bolimów jako organ właściwy do rozpoznania sprawy w zakresie uciążliwości odorowych związanych z hodowlą trzody chlewnej prowadzonej przez W.K. i M.K.. UZASADNIENIE Wnioskiem z 28 maja 2014 r. Wójt Gminy B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako organu właściwego w sprawie wszczęcia i prowadzenia kontroli korzystania ze środowiska przez M.K. i W.K., prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu i hodowli zwierząt. W uzasadnieniu Wójt Gminy B. wskazał, że w miejscowości Jasionna na terenie Gminy B. mieści się gospodarstwo rolne, na terenie którego M. i W.K. prowadzą m.in. hodowlę trzody chlewnej. Grupa mieszkańców sołectwa zwróciła się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie z uwagi na uciążliwy odór wydzielający się z budynku nieprzystosowanego do tuczu fermowego świń. Pismem z 16 kwietna 2014 r. Wójt Gminy B. przekazał do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Skierniewicach podanie w zakresie wpływu wydzielającego się odoru na zdrowie mieszkańców, a do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z prośbą o ocenę stanu i warunków technicznych obiektu inwentarsko-gospodarczego służącego hodowli świń (szczególnie w zakresie systemu wentylacyjnego) jak i prawidłowości eksploatacji budynków tuczarni oraz do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi o przeprowadzenie kontroli hodowli trzody chlewnej. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi pismem z 23 kwietnia 2014 r. przekazał skargę mieszkańców dotyczącą uciążliwości odorowych do rozpatrzenia Wójtowi Gminy B., wskazując że kontrola osób fizycznych (rolników indywidualnych) nie będących przedsiębiorcami, korzystających ze środowiska w sposób zwykły, nie należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Wójt Gminy B. pismem z 29 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z pismem, w którym wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt są podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy. W ocenie Wójta Gminy B., może on wydać decyzję w trybie art. 363 p.o.ś. tylko w odniesieniu do osób fizycznych działających na zaspokojenie potrzeb osobistych, potrzeb gospodarstwa domowego oraz związanych z wypoczynkiem i rekreacją. Natomiast kompetencja ta nie obejmuje podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 cytowanej ustawy p.o.ś. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 686 ze zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. Stąd też, zdaniem Wójta Gminy B., to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi powinien przeprowadzić przedmiotową kontrolę u W.K. i M.K. prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu i hodowli zwierząt. Pismem z 8 maja 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi uznał się za organ niewłaściwy do prowadzenia przedmiotowej kontroli. Wójt Gminy B. podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach, po przeprowadzonej wizji lokalnej na terenie gospodarstwa, stwierdził, że brak jest normatywów dla substancji przenikających do pomieszczeń z zewnątrz i punktem odniesienia dla stwierdzenia zagrożenia dla zdrowia ludzi (lub jego braku) może być jedynie ocena spełniania wymagań dla powietrza atmosferycznego w tym rejonie, leżąca w kompetencji wojewódzkiego inspekcji ochrony środowiska. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wniósł o oddalenie wniosku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś. m.in. w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem, przestrzegania przepisów o gospodarce opakowaniami oraz odpadami opakowaniowymi. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że z art. 3 pkt 20 p.o.ś., wynika, że przez podmiot korzystający ze środowiska rozumie się: a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca dokonał wyłączenia spod przepisów tej ustawy działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że gdyby definicja przedsiębiorcy określona w art. 4 obejmowała również rolników, ustawodawca nie zamieszczałby dodatkowego wskazania, że chodzi również o te osoby. Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi wskazał, że 27 maja 2011 r. mieszkańcy wsi J. i wsi S. wystąpili z podobnym wnioskiem dotyczącym uciążliwości zapachowych powodowanych hodowlą trzody chlewnej przez M.K. Treść wniosku sugerowała, że prowadzona działalność może wchodzić w zakres korzystania ze środowiska w zakresie w jakim to korzystanie wymaga stosownych pozwoleń. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi przeprowadził kontrolę interwencyjną w celu ustalenia zakresu korzystania ze środowiska. Z ustaleń kontroli wynikało, że zakres korzystania ze środowiska nie wymagał posiadania pozwoleń. Zalecono M.K. dokonania zgłoszenia Staroście Skierniewickiemu instalacji do chowu i hodowli zwierząt ze względu na obsadę trzody chlewnej powyżej 40 DJP. Część instalacji, zgodnie z art. 220 ust. 1 i 2 p.o.ś., nie wymaga bowiem pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, co nie wyklucza obowiązku ich zgłoszenia organowi ochrony środowiska na podstawie art. 152 ust. 1 p.o.ś. O tym, czy inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenia, a w tym decyzję środowiskową, decyduje wielkość przedsięwzięcia, czyli liczba zwierząt (DPJ), które chce on utrzymywać. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) uzyskanie decyzji środowiskowej i sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko wymaga chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, co w tym przypadku nie ma miejsca. Sołtys Sołectwa Jasionna otrzymał kopię protokołu z kontroli przeprowadzonej w 2011 r. wraz z zarządzeniem pokontrolnym. Nałożony na M.K. obowiązek został w 2011 r. wykonany, o czym poinformował on pismem z 22 sierpnia 2011 r. Organ podkreślił, że M.K. uzyskał decyzję Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy dla rozbudowy istniejącej wiaty na budynek inwentarski. W ocenie organu, Wójt Gminy B. powinien wówczas rozważyć uciążliwości, jakie mogą się wiązać z inwestycją. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z 30 listopada 2009 r. zalegalizowało instalację do chowu i hodowli trzody chlewnej w wielkości powyżej 40 DJP. Na podstawie posiadanych informacji i dokumentów organ stwierdził, że obecnie hodowla prowadzona jest w tych samych budynkach inwentarskich i przy tej samej obsadzie DJP, dlatego też Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie podjął działań kontrolnych, ponieważ nie miał ku temu podstaw prawnych. Organ podkreślił, że nie obowiązuje ustawa o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej, jednak działania w sprawie ograniczenia uciążliwości zapachowej mogą być realizowane na podstawie innych, obowiązujących przepisów, jak chociażby art. 363 p.o.ś. W ocenie organu, przepis ten dając właściwemu organowi prawo nakazania osobie fizycznej określonego w nim zachowania, podmiotem nakazu czyni ściśle określoną osobę fizyczną, a więc taką osobę, która jednocześnie jest osobą fizyczną w rozumieniu Kodeksu cywilnego i eksploatuje instalację (art. 3 pkt 6 p.o.ś.) lub urządzenie (art. 3 pkt 42 p.o.ś.) w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Zwykłe korzystanie, zgodnie z art. 4 ust. 3 p.o.ś. to korzystanie niebędące korzystaniem powszechnym oraz co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Zdaniem organu, do tej grupy podmiotów zaliczyć można działalność prowadzoną przez M.K. z uwagi na sposób korzystania przez niego ze środowiska. Organ podkreślił ponadto, że przedmiot sporu wskazany przez Wójta Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie odpowiada przedmiotowi określonemu w piśmie mieszkańców z 16 kwietnia 2014 r., którzy wnieśli o "podjęcie działań w celu zlikwidowania uciążliwego odoru". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wniosek mieszkańców sołectwa dotyczył w niniejszej sprawie kwestii odoru wydzielającego się z budynku do tuczu fermowego świń, a więc odnosił się do korzystania przez osoby fizyczne – M. i W.K. ze środowiska w ramach chowu i hodowli zwierząt. Dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu zasadnicze znaczenie ma analiza obowiązującego stanu prawnego, a przede wszystkim przepisów ustawy p.o.ś. Zgodnie z art. 363 ust. 1 p.o.ś., wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji nakładających obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym również nie tylko w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Decyzje, w których te obowiązki zostaną zindywidualizowane, mogą być adresowane do wszystkich osób fizycznych w rozumieniu kodeksu cywilnego negatywnie oddziaływujących na środowisko, bez względu na źródło tego oddziaływania. Ponadto, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia art. 3 pkt 20 p.o.ś., ponieważ przepis ten definiuje pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska, natomiast art. 363 ust. 1 p.o.ś. odnosi się do wszystkich osób fizycznych negatywnie oddziałujących na środowisko, a nie tylko podmiotów korzystających ze środowiska. Określenie, czy dany podmiot jest podmiotem korzystającym ze środowiska może mieć znaczenie przykładowo w przypadku art. 367 p.o.ś., do którego to pojęcia przepis ten wprost się odwołuje. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie zauważyć można, że jednym z podmiotów korzystających ze środowiska są osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie chowu lub hodowli zwierząt. Brak więc było podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie analizy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, skoro odesłanie do przepisów tej ustawy zawarte w cytowanym art. 3 pkt 20 nie miałoby zastosowania, nawet gdyby przyjąć, że konieczne jest ustalenie, czy W. i M.K. są podmiotami korzystającymi ze środowiska. Źródłem negatywnego oddziaływania, o którym mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska, jeżeli nie wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na takie korzystanie ze środowiska jako szczególne w ramach eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 180 i art. 181 p.o.ś. Stąd też na obecnym etapie rozpoznawania wniosku mieszkańców sołectwa, to organ wykonawczy gminy, a więc Wójt Gminy B. będzie organem właściwym do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma bowiem możliwość ustalenia w ramach swoich kompetencji, że prowadzona działalność wywiera negatywny wpływ na środowisko, a więc, że doszło do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Wbrew więc zastrzeżeniom Wójta Gminy B., to właśnie ten organ jest uprawniony do podjęcia działań w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy B. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.