II OSK 97/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 125/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. oddalił skargę B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] września 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) orzekł "na rzecz Pani B. S. (...) jako właścicielki działki nr [...], na której wykonano rozbudowę budynku mieszkalnego o zadaszony balkon w związku z niedostarczeniem wymaganych prawem dokumentów o nakazie rozbiórki tegoż balkonu, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę". Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej wniesionego od powyższej decyzji, MWINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a., art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. – wszystko w związku z art. 140 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 p.b. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako przebudowę, bowiem na ich skutek zmieniły się istotne parametry użytkowe budynku, tj. kubatura i powierzchnia zabudowy. W kwestii daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych Sąd zgodził się z organem nadzoru budowlanego, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca wskazywała na rok 2000 albo 1999. Przed wydaniem decyzji PINB skarżąca zapoznała się z aktami i nie składała dalszych wniosków dowodowych. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego zaczęła wskazywać rok 1997 jako datę dokonania rozbudowy i powoływała w tym zakresie nowe dowody. Było to związane z argumentacją dotyczącą brzmienia art. 49 p.b. do dnia 11 lipca 2003 r., który umożliwiał swego rodzaju legalizację samowoli budowlanej po upływie 5 lat od jej dokonania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzania wskazanych w odwołaniu dowodów, bowiem dotyczyły one okoliczności nieistotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przyznał rację organowi, że bez względu na to, czy przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w roku 1997, czy też w latach 1999 – 2000, zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), zgodnie z art. 6 tej ustawy. Nie ma więc podstaw, by do tej sprawy stosować art. 49 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące powyższych kwestii nie mogły odnieść skutku, bowiem organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a także prawidłowo wywiodły, że przepisy obowiązujące do dnia 11 lipca 2003 r. nie znajdą w tej sprawie zastosowania. Ponadto Sąd zgodził się z MWINB, że nawet jeśli budowa tarasu była przewidziana w pierwotnym pozwoleniu na budowę z 1982 r. (czego obecnie nie da się zweryfikować), to przerwanie budowy na okres dłuższy niż dwa lata powodowało konieczność uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Skoro budowa domu została zakończona – wedle słów skarżącej – w 1983 r., a rozbudowa o taras miała miejsce w okresie 1997 - 2000 r., to jej realizacja bez "nowego" pozwolenia na budowę stanowiła samowolę budowlaną i podlegała procedurze przewidzianej w art. 48 p.b. Fakt, że skarżąca nie miała świadomości konieczności uzyskania stosownej decyzji administracyjnej również nie wpływa na ocenę zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na uznaniu za poprawne rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, pomimo że organ ten nie dokonał ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustaleń w zakresie daty zakończenia budowy zadaszonego balkonu, b. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci oświadczeń P. S., N. S. oraz S. F., pomimo ich niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości przy braku nadmiernego przedłużenia postępowania na skutek ich przeprowadzenia, 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nie ma zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania nie są zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten bowiem ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, powinna bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1961/17). Mając jednak na uwadze zawartą w skardze kasacyjnej treść tego zarzutu, a mianowicie stwierdzenie przez skarżącą kasacyjnie, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustaleń w zakresie daty zakończenia budowy zadaszonego balkonu, powiązać go należy – podobnie jak zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. – ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, iż w sprawie tej należało zastosować art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Tak rozumiane naruszenie art. 49 p.b. zostało sformułowane w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia tego unormowania prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uzależnione są od ewentualnej zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Gdyby bowiem – tak jak uważa skarżąca kasacyjnie – w niniejszej sprawie należało zastosować art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustalenia nie byłyby pełne i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając kwestię, w jakim brzmieniu należało w tej sprawie zastosować art. 49 p.b. zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa została wszczęta zarówno po 11 lipca 2003 r. (nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 27 marca 2003 r.), jak i po 1 stycznia 2008 r. (nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 10 maja 2007 r.), natomiast zaskarżona decyzja została podjęta w dniu [...] listopada 2016 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Wedle ust. 2 tego artykułu, do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 Trybunał Konstytucyjny uznał, że unormowanie zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw – w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym wyrokiem TK nastąpiła kolejna zmiana przepisów, wprowadzona ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665). W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wynika, że art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., miał zastosowanie wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. i to jedynie w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., II OSK 1468/09, LEX nr 746566). Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b p.b., w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. (wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., II OSK 1057/08, LEX nr 555706). Zaznaczyć przy tym wypada, że termin, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, ma charakter terminu materialnoprawnego (wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II OSK 348/09, LEX nr 597553). W tej sytuacji trafnie MWINB wywiódł w zaskarżonej decyzji, że wejście w życie noweli z 2007 r. spowodowało, że aktualnie brak jest podstaw do zastosowania przy legalizacji samowoli budowlanej art. 49 p.b. w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Słusznie zatem Sąd I instancji stanowisko to uznał za prawidłowe. W konsekwencji powyższego organy nadzoru budowlanego trafnie doszły do wniosku, że bez względu na to, czy przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w roku 1997, czy też w latach 1999 – 2000, nie ma podstaw do zastosowania przy legalizacji tej samowoli budowlanej art. 49 p.b. w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., a Sąd I instancji słusznie stanowisko to podzielił. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, przez przyjęcie, że art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nie ma zastosowania w sprawie. W tej sytuacji wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.