III SA/Gl 691/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...], znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS) z [...], znak [...], którą ZUS odmówił i umorzył postępowanie dotyczące złożonego odwołania z [...] w sprawie zwolnienia J. D. (dalej jako strona, skarżący) z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., na podstawie tzw. Tarczy Antykryzysowej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Chronologicznie pierwszy wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. strona złożyła [...]. NA wniosku tym uczyniono adnotację o nieprawidłowym numerze NIP oraz braku podpisu. Kolejny wniosek strony wpłynął do ZUS [...]. Pismem z [...] ZUS zwrócił się do strony z pismem, w którym wskazał, że w złożonym wniosku w niewłaściwy sposób zaznaczone zostały pola w pkt 4.2 dotyczącym sytuacji ekonomicznej podmiotu. Strona [...]. wysłała do ZUS wiadomość e-mail, w której wskazała cyt.: "w związku z mylnie wypełnionym wnioskiem z dnia [...]. uprzejmie proszę o jego wycofanie. Jednocześnie wyjaśniam, że w dniu dzisiejszym ponownie złożyłem wniosek, tym razem poprawnie sporządzony. Z wyrazami szacunku J. D.". Pismem z [...], w związku z dokonanym zajęciem egzekucyjnym, strona zwróciła się do ZUS z prośbą o wskazanie wysokości należności, które winien zapłacić Zakładowi za okres od 1 sierpnia do 31 października 2020 r. W odpowiedzi na żądanie strony, pismem z [...] ZUS wyjaśnił, że niedopłata na koncie strony powstała w wyniku nieopłaconych składek za okres od marca do maja 2020 r., w związku z umorzeniem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za ww. miesiące. ZUS wyjaśnił, że strona [...] drogą elektroniczną cofnęła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Nie złożyła jednakże nowego, prawidłowo wypełnionego wniosku. Dokonane przez stronę wpłaty ZUS zaliczył w pierwszej kolejności na najstarsze należności, zatem na poczet składek za okres od marca do maja 2020 r. Strona pismem datowanym na [...] zwróciła się o rozpatrzenie złożonego wniosku o zwolnienie z opłacania składek złożonego [...], ponowne wskazanie ewentualnych błędów zawartych w tym wniosku i sposobu ich uzupełnienia, korektę rozliczeń za wnoszone opłaty składek. ZUS pismem z [...] poinformował stronę o skierowaniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo Zakład wskazał błędy, którymi dotknięty był wniosek. Pismem z tej samej daty ZUS zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r., wszczęte 11 stycznia 2021 r. Strona pismem z [...] wskazała, że zamierza zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowy. Zaznaczyła, że ZUS zgubił wniosek z czerwca 2020 r., poprzez co uznaje, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku złożonego w kwietniu 2020 r. pozostaje aktualne. Strona wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Dnia [...] do ZUS wpłynął wniosek datowany na [...] o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. wypełniony w sposób wskazany w piśmie ZUS z [...], którym wezwano stronę do usunięcia braków formalnych wniosku. W aktach administracyjnych znajduje się korespondencja wewnętrzna pomiędzy pracownikami ZUS. W jednym z maili pracownik prosi o weryfikację faktu złożenia przez stronę w czerwcu 2020 r. wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W odpowiedzi inny pracownik wskazuje, że [...] do skrzynki podawczej ZUS złożono dwa wnioski, w których jako wnioskodawca widniał S. D. Na wniosku z [...] "widnieje prawdopodobnie podpis P. J.". Następnie w mailu z [...] w ramach korespondencji wewnętrznej pojawia się informacja, że w aktach płatnika brak jest prawidłowo złożonego RDZ J. D., który podlegałby ponownej weryfikacji. W decyzji z [...], którą umorzono i odmówiono zwolnienia z obowiązku opłacania składek ZUS wskazał, że wniosek z [...] został cofnięty przez stronę, która jednocześnie nie złożyła kompletnego i poprawnie wypełnionego wniosku mimo, iż okoliczność tą strona zapowiedziała w mailu z [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że swój wniosek z [...] cofnęła za namową pracownika ZUS i tego samego dnia do skrzynki podawczej w ZUS złożyła nowy, prawidłowo wypełniony wniosek. Wniosek ten został zagubiony przez pracowników ZUS. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, przywołał przepis art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID) i wywiódł, że strona cofnęła wniosek z [...] i nie złożyła ponownego wniosku, zatem rozstrzygnięcie ZUS było prawidłowe. Skarżący w skardze do tutejszego Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że cofnął wniosek postępując zgodnie z sugestią pracownika ZUS. Ciąg zdarzeń pozwalał jej przyjąć, że wniosek został pozytywnie rozpatrzony, albowiem aż do zajęcia rachunku bankowego w grudniu 2020 r. skarżący nie otrzymał z ZUS jakiekolwiek informacji o stanie postępowania w sprawie. Przedstawił również sytuację ekonomiczną swojej spółki, wskazał na trudności finansowe i konieczność zawieszenia działalności spółki. Podniósł, że nie dysponuje żadnym dowodem potwierdzającym złożenie wniosku. Niemniej jednak fakt korespondencji mailowej z pracownikiem ZUS i dalszy ciąg zdarzeń nakazuje przyjąć, że stosowny wniosek został przez niego złożony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). W niniejszej sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną takiego wniosku stanowi art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa), w myśl którego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Zgodnie zaś z art. 123 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423). Zgodnie z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek następuje w formie decyzji. W konsekwencji postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji winno być prowadzone również w oparciu o przepisy tej ustawy. A skoro tak, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepisów tych ZUS w niniejszej sprawie nie zastosował. W związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem z [...] (chronologicznie pierwszy wniosek), na wniosku tym poczyniono zapisek o nieprawidłowym numerze NIP i braku podpisu wnioskodawcy. W toku dalszego postępowania organ w żaden sposób nie wskazał na dalsze losy tego wniosku, ani nie wyjaśnił, czy wezwano stronę do uzupełnienia stwierdzonych braków, nie wskazał wreszcie na to, czy postępowanie wywołane tym wnioskiem zostało w jakikolwiek sposób zakończone. Praktycznie bez komentarza ZUS proceduje kolejny wniosek strony złożony [...], informując stronę pismem z [...] o brakach tego wniosku. W odpowiedzi na to pismo mailem z [...] skarżący cofa ten wniosek i oświadcza, że złożył do skrzynki podawczej prawidłowo wypełniony kolejny wniosek. ZUS nie podejmuje dalszych czynności, nie sprawdza, czy wniosek wpłynął, ani też nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia w związku z cofnięciem wniosku przez stronę. Co prawda w jednym z pism do skarżącego pisze o umorzeniu postępowania, jednak brak jest w aktach sprawy stosownego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie jest jasne stanowisko ZUS co do tego, według jakich przepisów proceduje wnioski skarżącego ani czy w związku ze złożonymi wnioskami [...] jakiekolwiek postępowanie toczy się, czy zostało umorzone. Sytuację komplikuje stanowisko ZUS, który [...] wszczyna postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania składek. Nie sposób zatem dociec skutków, jakie ZUS wiąże ze złożonym wnioskiem, tj. czy złożenie wniosku wszczyna jakiekolwiek postępowanie, czy też wymagane jest wydanie postanowienia w tym przedmiocie przez organ. Tymczasem art. 61 § 1 kpa stanowi o tym, że postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Ustawa COVID nie przewiduje trybu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek, niemniej jednak skoro uzależnia zwolnienie od stosownego wniosku strony, to niewątpliwie uznać należy, że wniosek skarżącego, jakkolwiek dotknięty brakami, mógł zainicjować postępowanie administracyjne w przedmiocie tego wniosku. O niekonsekwencji ZUS świadczy również sentencja decyzji z [...], cyt.: "odmawia i umarza postępowanie dotyczące (...)". Nie wiadomo zatem, czy ZUS odmówił wszczęcia, czy odmówił zwolnienia ze składek; jeśli rozstrzygnął sprawę merytorycznie odmawiając zwolnienia ze składek, to dlaczego jednocześnie umorzył postępowanie. Podnieść również należy, że niedostatecznie została wyjaśniona kwestia złożenia przez skarżącego wniosku [...] Z korespondencji mailowej prowadzonej między pracownikami organu wynika, że na wniosku złożonym [...] widnieje podpis, który mógł być podpisem skarżącego, choć wnioskodawcą miał być S. D.. Jako niewystarczające musi jawić się zawarte w mailu z [...]. w ramach korespondencji wewnętrznej stwierdzenie, że w aktach płatnika brak jest prawidłowo złożonego RDZ J. D., który podlegałby ponownej weryfikacji. Jeżeli jednak skarżący informował w mailu kierowanym do ZUS [...], że złożył wniosek do skrzynki podawczej ZUS i jednocześnie ZUS dysponował wnioskiem, na którym widnieje prawdopodobnie podpis skarżącego, to tą okoliczność winien wyjaśnić i ewentualnie wezwać stronę do dalszych wyjaśnień wniosku, jak to uczynił pismem z [...]. Komentarza wymaga również kwestia przyjęcia przez organ, że skarżący skutecznie cofnął wniosek z [...] poprzez wysłanie do pracownika organu wiadomości e-mail. Przepis art. 31zp ust. 4 ustawy COVID w brzmieniu obowiązującym do 24 czerwca 2020 r. przewidywał, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei przepis art. 63 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym do 5 października 2021 r. przewidywał, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. ZUS zaś wbrew brzmieniu powołanych przepisów, które nie dopuszczały możliwości skutecznego złożenia podania, oświadczenia o cofnięciu wniosku z [...]. za pomocą wiadomości e-mail przyjęły, że skarżący skutecznie swój wniosek cofnął. Prezes ZUS wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegł tych uchybień utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Z tych względów, dostrzegając uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim wyjaśni, jaki jest obecnie status wniosku z [...]. Dalej podda wnikliwej analizie złożony do skrzynki podawczej ZUS wniosek z [...] opatrzony podpisem prawdopodobnie skarżącego. Po analizie tych wniosków organ oceni, czy mogły one zainicjować postępowanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. po usunięciu przez skarżącego ewentualnych braków tych wniosków. Wreszcie uszło uwagi organu, że pismem z [...] skarżący wniósł o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku z [...]. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi ZUS, a ma on znaczenie przy uwzględnieniu, że cofnięcie wniosku – na rozprawie określone przez skarżącego jako warunkowe – zostało dokonane zwykłym mailem.