III OSK 4101/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 37/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie opadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] listopada 2019 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] maja 2019 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jednocześnie Sąd I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2015 r. udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Starosta Gdański wydał na rzecz spółki posiadającej oddział A. Sp. z o.o. [...], zezwolenie na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2015 r., uznając, że "mobilny rębak" do przetwarzania odpadów jest stacjonarnym urządzeniem technicznym, a więc instalacją w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.). W związku z tym wydanie zezwolenia powinno zostać poprzedzone postępowaniem w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję własną z [...] maja 2019 r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji organu z [...] maja 2019 r. było błędne oznaczenie daty i sygnatury decyzji Starosty Gdańskiego, której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto organ odniósł się do przesłanek stanowiących, w jego ocenie, podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Skargą na powyższą decyzję wniosła spółka. Uwzględniając skargę Sąd I Instancji wskazał, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z urzędu, co wynika z zawiadomienia z 10 stycznia 2019 r. W zawiadomieniu wskazano jednak, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2015 r., nr [...] udzielającej spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Natomiast nie ulega wątpliwości, że spółce udzielono tego rodzaju zezwolenia, ale decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. Organ ten nie wydał wobec spółki decyzji oznaczonej datą [...] maja 2015 r. i numerem [...]. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wszczęło i prowadziło postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji, sytuacja ta wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. W tej sprawie nie istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, co do którego możliwe jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia Natomiast decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2015 r., nr [...], a więc aktu nieistniejącego. Dopiero na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...]) umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] maja 2018 r., nr [...], po raz kolejny błędnie oznaczając decyzję, co do której wszczęło postępowanie nieważnościowe. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że dwukrotnie wszczynano postępowanie nieważnościowe wobec decyzji nieistniejących, przy czym to drugie postępowanie zostało umorzone, a pierwsze postępowanie zakończono decyzją wydaną w stosunku do decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], pomimo wszczęcia i prowadzenia postępowania w stosunku do decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...]. Postępowanie wszczęte 10 stycznia 2019 r. dotyczyło decyzji ostatecznej, która nie istnieje, a okoliczność tego rodzaju została oceniona przez organ jako przesłanka do umorzenia postępowania, na co wskazuje decyzja z [...] lipca 2019 r. umarzająca postępowanie wszczęte [...] listopada 2018 r. również w odniesieniu do decyzji Starosty Gdańskiego, która nie istnieje. Oznacza to, że spełniona została przesłanka do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Pomimo tego, organ uznał, że błędne oznaczenie decyzji Starosty Gdańskiego stanowi wyłącznie wadę procesową uzasadniającą uchylenie decyzji z [...] maja 2019 r., a organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w stosunku do prawidłowo oznaczonej przez siebie decyzji, a nie w stosunku do umorzenia postępowania. Oznacza to naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozstrzygając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało rozstrzygnięcie co do istoty w trybie nieważnościowym w stosunku do aktu, który nie był przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego 10 stycznia 2019 r. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. Wydając decyzję z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie orzekło w sprawie tożsamej przedmiotowo ze sprawą rozpoznanej decyzją tego organu z [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu I instancji oznacza to również, że procesowe działania organu nie budzą zaufania do organów władzy publicznej, stanowiąc naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, wady postępowania nie miały charakteru oczywistej omyłki, jak i omyłki niemającej wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie mogły podlegać konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego. Przedmiot sprawy jest bowiem jednym z elementów identyfikujących postępowania administracyjne i w związku z tym nie może być dowolnie zmieniany przez poszczególne organy na poszczególnych etapach procedowania. Takie postępowanie narusza bowiem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ dwukrotnie, w tym samym składzie organu kolegialnego, wszczynał postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na przetwarzanie odpadów i dwukrotnie błędnie oznaczał przedmiot kontroli nadzwyczajnej, przy czym co do jednego z tych postępowań dostrzegł tę wadę i umorzył postępowanie (decyzja z [...] lipca 2019 r.), a w drugim wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku działało z naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Organ nie prowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, a ponadto w tym samym stanie faktycznym wydał dwa różne rozstrzygnięcia, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 158 k.p.a. W ocenie organu, polegało to na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że postępowanie administracyjne w sprawie było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ naruszył powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Po drugie, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi tylko z powodu stwierdzonego błędu w oznaczeniu weryfikowanej przez organ decyzji, podczas gdy tego rodzaju uchybienie jest błędem pisarskim mającym charakter oczywistej omyłki. Po trzecie, art. 145 § 3 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i w związku z art. 8 i art. 15 k.p.a. Polegało to na nieuprawionym "zanegowaniu tożsamości" rozstrzyganej przez organ sprawy. Doprowadziło to do błędnego uznania postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe, a zaskarżonej decyzji za wydaną z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i w konsekwencji za podważającą zaufanie do organów państwa. Po czwarte, art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez ograniczenie podjętego rozstrzygnięcia do kwestii pozbawionych wpływu na istotę sprawy, w której podjęto weryfikowane przez Sąd I instancji decyzje. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak sformułowania wyraźnego uzasadnienia wszystkich zarzutów kasacyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma ocena, czy błędne wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w decyzji z [...] maja 2019 r. daty i numeru (sygnatury) decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r. będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stanowiło oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Jednak wbrew twierdzeniom organu, kwestia ta ma drugorzędne znaczenie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie wydało postanowienia na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. i nie sprostowało oczywistej (w ocenie organu) omyłki w decyzji z [...] maja 2019 r. W miejsce tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło decyzję własną z [...] maja 2019 r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r. Oznacza to, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając decyzję z [...] listopada 2019 r. naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ dopiero na tym etapie postępowania, po złożeniu przez spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało decyzję w odniesieniu do decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r. W konsekwencji spółka została pozbawiona jednej instancji (quasi instancji z art. 127 § 3 k.p.a.) postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że omawiane uchybienie stanowiło oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a więc uchybienie o charakterze nieistotnym, które mogło podlegać rektyfikacji. Powtarzany wielokrotnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku błąd zarówno w dacie, jak i w numerze decyzji Starosty Gdańskiego dotyczył bowiem samej istoty prowadzonego przez organ nadzoru postępowania, a więc jego przedmiotu, którym jest decyzja objęta postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Na uchybienia te konsekwentnie zwracała uwagę spółka w toku postępowania, wskazując, że kierowane do niej pisma są niezrozumiałe, ponieważ dotyczą innej decyzji niż została wydana na jej rzecz przez Starostę Gdańskiego. Bez znaczenia jest przy tym, że wobec spółki, nie została wydana decyzja z [...] maja 2015 r. nr [...], ponieważ ta okoliczność nie uzasadniała przyjęcia, że w związku z tym spółka mogła bez przeszkód ustalić przedmiot postępowania. To na organie ciążył obowiązek precyzyjnego i jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania, w tym decyzji, wobec której prowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie jednak ich uzasadnienie było wystarczające do przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, co oznacza, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie został uwzględniony. Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast norma z art. 158 k.p.a. została powołana bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu) i zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Ponadto Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a., ponieważ prawidłowa jest sformułowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna w zakresie możliwości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku art. 113 § 1 k.p.a. Naruszenie przez ten organ art. 8 i art. 15 k.p.a. uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 3 w związku z art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Ponadto, w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd I instancji nie był uprawiony do oceny innych okoliczności badanej sprawy, dotyczących przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z [...] sierpnia 2015 r., dlatego tez Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.