I OSK 1473/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1180/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1180/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2020 r. M. M. złożył do Miejskiego Urzędu Pracy w L. wniosek o rejestrację jako osoby bezrobotnej. We wniosku podał, że jego adresem zameldowania na pobyt stały jest: [...],[...] N., zameldowania na pobyt czasowy nie posiada, natomiast jako adres do korespondencji wskazał adres: [...] L., ul. [...]. Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną od [...] maja 2020 r. z uwagi na brak zameldowania stałego lub czasowego na terenie L. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji, podnosząc, że od wielu lat mieszka na stałe w L. przy ul. [...] i dlatego uznał, że właściwy dla niego jest Miejski Urząd Pracy w L., mimo że zameldowany jest na terenie innej gminy. Skarżący dodał, że organ powinien stwierdzić swoją niewłaściwość i z urzędu przekazać wniosek o rejestrację do organu właściwego. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda przytoczył definicję osoby bezrobotnej, zawartą w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako "ustawa"). Organ wyjaśnił, że pojęcia "miejsce zameldowania" i "miejsce zamieszkania" nie są pojęciami tożsamymi, a miejsce zamieszkania nie jest kryterium decydującym o właściwości miejscowej danego powiatowego urzędu pracy. Tym kryterium jest wyłącznie miejsce zameldowania (stałego lub czasowego) osoby bezrobotnej. Organ podkreślił, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżący nie jest zameldowany w L. ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy, a więc Prezydent Miasta L. nie jest urzędem właściwym miejscowo do dokonania rejestracji skarżącego i ustalenia statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na decyzję organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie zasad postępowania, tj. zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do państwa poprzez obarczenie go winą za nieznajomość szczególnych przepisów, podczas gdy od lat mieszka on w L., korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w tym mieście i był przekonany o właściwości Prezydenta Miasta L. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy poprzez odmowę zarejestrowania go jako osoby bezrobotnej, w sytuacji gdy spełnia on wszelkie ustawowe przesłanki do uzyskania takiego statusu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wojewódzki stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym status osoby bezrobotnej może uzyskać osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, I, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo osoba niepełnosprawna, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunki wymienione w podanej wyżej definicji muszą zostać spełnione łącznie – brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie statusu osoby bezrobotnej i nakłada na organy obowiązek wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Jak podkreślił Sąd, z przytoczonego przepisu wynika, że jednym z elementów definicji bezrobotnego jest miejsce zameldowania. Słusznie zatem organ, powołując się na powyższy przepis stwierdził, że nabycie statusu bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Właściwość urzędu pracy jest natomiast ustalana według miejsca zameldowania stałego lub czasowego danej osoby, przy czym warunek ten odnosi się do całego okresu posiadania statusu bezrobotnego. Urzędem właściwym dla osoby bezrobotnej jest ten urząd pracy, na którego terenie działania osoba ta jest zameldowana na pobyt stały bądź czasowy. W art. 73 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym w przypadku zmiany przez bezrobotnego miejsca zamieszkania, skutkującej zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy, bezrobotny jest obowiązany powiadomić o tym fakcie urząd pracy, w którym jest zarejestrowany oraz stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania, zaznaczono, że ma to nastąpić w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Przytoczony przepis, tak jak i sama ustawowa definicja bezrobotnego, wiąże więc określone w nim skutki z zameldowaniem. Sąd wojewódzki dodał też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że zameldowanie na terenie właściwości urzędu pracy, w którym złożono wniosek o rejestrację osoby bezrobotnej, jest przesłanką materialną, a nie procesową, a jej brak powoduje odmowę zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że zameldowanie stanowiące element ustawowej definicji bezrobotnego nie może być traktowane jako czynność tylko techniczna. Co prawda samo zameldowanie ma charakter czynności ewidencyjnej, lecz uzyskuje ona aspekt materialnej istotności, skoro jest elementem definicji bezrobotnego. Miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym zarówno na status bezrobotnego, jak i istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych, służy także zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników. Skoro zameldowanie stałe lub czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy), to należy element ten traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia. Jedynie gdy bezrobotny nie ma miejsca zameldowania, istotne jest miejsce jego zamieszkania (por. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, Dz. U. z 2020 r. poz. 667). Jak wskazał Sąd, z prawidłowych i niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów, poczynionych w toku postępowania, wynika, że składając wniosek o rejestrację skarżący podał, że na pobyt stały zameldowany jest w R., położonej w gminie N., oraz że zameldowania na pobyt czasowy nie posiada. Jednocześnie wskazał adres do korespondencji w L., gdzie w rzeczywistości mieszka. Prawidłowo zatem uznały organy, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy okolicznością wyłączającą możliwość uznania skarżącego za osobę bezrobotną był brak zameldowania skarżącego na pobyt stały lub czasowy na terenie miasta L. Odnosząc się do zrzutu, że skarżący zamieszkuje od wielu lat w L. i był przekonany, że właściwym w jego przypadku jest Miejski Urząd Pracy w L., Sąd wyjaśnił, że użyte w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie zameldowania nie jest tożsame z pojęciem zamieszkania. Ustawa ta nie wyjaśnia pojęcia zameldowania, w związku z czym należy odwołać się w tym zakresie do regulacji zawartych w ustawie z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510). Na mocy art. 24 ust. 1 tej ustawy obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego lub zgłoszeniu wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej oraz powrotu z wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, z uwzględnieniem art. 36 (art. 24 ust. 2). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. W świetle powyższego, przewidziana w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłanka zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na miejsce zameldowania nie może być rozumiana jako zarejestrowanie w miejscu zamieszkania, jeżeli dana osoba nie jest w tym miejscu zameldowana, a jednocześnie zameldowana jest pod oznaczonym adresem w innym miejscu. Należy także zauważyć, że przekonanie skarżącego o właściwości Miejskiego Urzędu Pracy w L. nie było niczym uzasadnione. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że urzędem właściwym jest urząd miejsca zameldowania. Ponadto, uzyskanie statusu bezrobotnego, a więc i rejestracja, nie są obowiązkowe, a osoby chcące uzyskać z tego tytułu korzyści powinny dochować należytej staranności. Skarżący utrzymuje od lat fikcję meldunkową, nie zameldował się w miejscu zamieszkania, gdzie stale przebywa, nie może zatem oczekiwać, że organy administracji będą uwzględniać ten stan wbrew obowiązującym przepisom. Tylko w przypadku, gdyby skarżący w ogóle nie miał jakiegokolwiek miejsca zameldowania, istotne byłoby miejsce jego faktycznego zamieszkiwania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w działaniu Prezydenta Miasta L. z uwagi na brak przekazania wniosku skarżącego o rejestrację do urzędu pracy właściwego ze względu na jego miejsce zameldowania, Sąd wojewódzki stwierdził, że w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."). Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest ustawą szczególną, w której zarejestrowanie w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania jest jedną z przesłanek materialnoprawnych uznania za osobę bezrobotną. Zatem organ, do którego skarżący złożył wniosek, mimo nieposiadania zameldowania na terenie jego właściwości, prawidłowo odmówił uznania skarżącego za bezrobotnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. prawidłowej oceny dowodów, działania obywatela w zaufaniu do władzy publicznej, braku należytego informowania skarżącego o jego prawach i obowiązkach oraz należytego pouczenia w sprawie. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie jego pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu, ponieważ pomoc ta nie została opłacona ani w całości, ani też w części. Skarżący kasacyjnie oświadczył też, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie oparł jej na podstawie materialnoprawnej i nie sformułował zarzutu przeciwko wykładni lub prawidłowości zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten zawiera legalną definicję osoby bezrobotnej. Zgodnie z jego treścią, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g oraz i-m oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3, 4 i 4a, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkołach dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły oraz uczącej się w branżowej szkole II stopnia i szkole policealnej, prowadzącej kształcenie w formie stacjonarnej lub zaocznej, lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że nabycie statusu bezrobotnego uzależnione jest od dokonania rejestracji we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że miejsce zameldowania jest jasnym kryterium wpływającym zarówno na status bezrobotnego, jak też istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych; służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników (zob. np. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 248/06; 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12; 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji, skoro zameldowanie stałe lub czasowe jest elementem ustawowej definicji bezrobotnego, to należy element ten traktować jako istotny z materialnoprawnego punktu widzenia. Jedynie gdy bezrobotny nie ma miejsca zameldowania, istotne jest miejsce jego zamieszkania. Zatem w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie prawnie miało ustalenie, czy na dzień orzekania przez właściwe organy skarżący posiadał zameldowanie na pobyt stały lub czasowy na terenie miasta L. W skardze kasacyjnej nie podważano ustalenia faktycznego, według którego, brak warunków wymaganych w ustawie do nabycia przez M. M. statusu osoby bezrobotnej. Skarżący w skardze i skardze kasacyjnej nie kwestionuje, że nie posiadał zameldowania stałego bądź czasowego w L. w dniu rejestracji. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 80 i art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakich konkretnie dowodów organy w postępowaniu nie przeprowadziły, a także które z zebranych dowodów zostały wadliwie przez organ ocenione. Naruszenia wskazanych przepisów skarżący upatruje w niepoinformowaniu go należycie o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały znaczenie w sprawie. Wskazuje się, że skarżący działał w obywatelskim zaufaniu do władzy publicznej. Odnosząc się do powyższego zarzutu trzeba podkreślić, że z akt sprawy wynika, że we wniosku o rejestrację z [...] maja 2020 r. skarżący podał, że jego adresem zameldowania na pobyt stały jest: R. [...],[...] N., zameldowania na pobyt czasowy nie posiada, natomiast jako adres do korespondencji wskazał adres: [...] L., ul. [...]. Ponadto istotne jest również, że podczas rejestracji w Miejskim Urzędzie Pracy w L. [...] maja 2020 r. skarżący własnoręcznie wypełnił i podpisał druk "Oświadczenie rejestrowanego", gdzie w pkt 19 pod treścią: "Jestem zameldowany/przebywam na terenie miasta L. i zostałem pouczony, że MUP w L. jest właściwym urzędem do dnia utraty tego zameldowania (lub do ostatniego dnia pobytu na terenie miasta L. - dotyczy to osób nieposiadających miejsca zameldowania) oraz o obowiązku zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla aktualnego miejsca zameldowania w terminie 14 dni od zmiany zameldowania", własnoręcznie wpisał: "TAK". W tych okolicznościach zarzut skarżącego kasacyjnie o braku prawidłowego pouczenia strony przez organ administracyjny o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, a zwłaszcza, że Miejski Urząd Pracy w L. jest organem właściwym do zarejestrowania się jako bezrobotny jeżeli osoba rejestrująca się jest zameldowana na terenie miasta L., jest nieuzasadniony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.