II SA/Ke 956/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2020 r. znak: [...] [...], orzekające o niezasadności zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej nakazu przymusowej rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego branży przemysłowej z instalacją elektryczną wewnętrzną oraz przyłączem kablowym WLZ na terenie działek Nr [...], [...], [...] (obecnie [...],[...], [...]) obręb 0016 przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2005 r. znak: [...] udzielił skarżącej pozwolenia na budowę ww. tymczasowego pawilonu handlowego, którego termin rozbiórki określono na dzień 20 lutego 2008 r. Obowiązek ustalony w decyzji nie został przez inwestora wykonany i dlatego pisemnym upomnieniem z dnia 7 października 2019 r., organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do usunięcia spornego kiosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Upomnienie skutecznie doręczone skarżącej w dniu 28 października 2019 r., zawierało pouczenie, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Pawilon handlowy nie został usunięty, wobec czego organ pierwszej instancji tytułem wykonawczym z dnia 8 stycznia 2020 r. wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu 4 lutego 2020 r. skarżąca skierowała zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym: nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym lub braku wymagalności tego obowiązku. Ponadto strona wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, gdyż nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w roku 2019 (zajętego przez sporny pawilon handlowy) oraz toczy się kolejne postępowanie o udzielenie tego zezwolenia na rok 2020. Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, Wojewoda powołał się na art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. - na datę zaskarżonego postanowienia - Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Organ odwoławczy wskazał, że podniesione przez skarżącą kwestie mieszczą się w katalogu podstaw zarzutów enumeratywnie określonych w art. 33 § 1 ustawy, jednak warunek określający termin rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie został zmieniony decyzją administracyjną w tym zakresie, jak również nie uległ przedawnieniu. Zdaniem Wojewody, zarzuty skarżącej nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, a jedynie prowadzi egzekucję obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Treść zarzutów podniesionych przez skarżącą dotyczy zaś kwestii merytorycznych decyzji, które nie są oceniane przez organ egzekucyjny. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku wynikającego z treści tytułu wykonawczego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku pozwolenia na budowę na czas określony, co miało miejsce w sprawie niniejszej, obiekty budowlane wzniesione na podstawie takiej decyzji podlegają rozbiórce z mocy samego prawa ze względu na upływ czasu określony w tym pozwoleniu. Obowiązek rozbiórki takich obiektów prowadzony jest bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Organ odwoławczy dodał, że złożone przez skarżącą do akt w trakcie postępowania zażaleniowego dokumenty, tj. kopia skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 czerwca 2020 r. na bezczynność Miejskiego Zarządu Dróg w K. w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2019 r. oraz kopia tego wniosku, nie mają wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie - warunki określone w decyzji z dnia 17 maja 2005 r. dotyczące daty rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego nie były bowiem powiązane z decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w K. o zajęciu pasa drogowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody wywiodła M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: a) art. 33 § 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez ich niezastosowanie i uznanie zarzutów za nieuzasadnione, podczas gdy w sprawie zachodzi jedna z dwóch przesłanek określonych w tych przepisach, tj. nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym lub brak wymagalności tego obowiązku; b) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie spełnia ustawowych wymogów, nie tłumaczy należycie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i podaje błędną podstawę prawną oraz nie odnosi się do większości zaprezentowanej w zarzutach argumentacji, zwłaszcza dotyczącej innych toczących się postępowań; c) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także postępowanie sprzeczne z dyrektywą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz niewytłumaczenie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy wydaniu decyzji, zwłaszcza w kontekście braku odniesienia się do części twierdzeń zobowiązanej. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że mimo określenia w decyzji z dnia 17 maja 2005 r. terminu rozbiórki tymczasowego pawilonu na dzień 20 lutego 2008 r. nigdy wcześniej - aż do listopada 2019 r. - organ nie próbował obowiązku tego egzekwować i nie wszczynał w tym zakresie postępowania. Zdaniem skarżącej, wynikało to z uzyskiwania przez nią w latach 2006 - 2018 kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa gruntu, na którym posadowiony jest sporny pawilon. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji nie widzą pomiędzy powyższymi zagadnieniami żadnego powiązania, a jednak czekają z wszczęciem egzekucji aż 11 lat i rozpoczynają ją dopiero po wygaśnięciu zezwolenia dotyczącego korzystania z pasa drogowego. Wyjaśniła, że analogicznie jak w latach poprzednich pod koniec 2019 r. wystąpiłam z kolejnym wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Skarżąca podniosła, że dalsze przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim pawilonu zniweczy konieczność jego rozbiórki, a obowiązek wynikający z decyzji o pozwoleniu na jego budowę zostanie uchylony przez powyższe zezwolenie. W ocenie skarżącej, skoro kolejne postępowanie o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nadal się toczy, to obowiązek rozbiórki pawilonu albo nie istnieje, albo - co najmniej - do czasu zakończenia tego postępowania nie ulega aktualizacji, wobec czego egzekucja jest przedwczesna i winna zostać wstrzymana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organu, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, wystarczającym do wydania postanowienia, które zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Przedmiotem skargi było w tej sprawie postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarżąca skorzystała bowiem z uprawnienia, jakie zapewnia zobowiązanemu art. 122 § 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodzić należy się z oceną organu egzekucyjnego, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku (pkt 1) lub odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej obowiązku (pkt 2). W niniejszej sprawie zobowiązana M. S. podnosi, że obowiązek określony w tytule wykonawczym nie istnieje lub też nie może zostać wykonany, bowiem toczy się postępowanie o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na którym wybudowano tymczasowy pawilon handlowy. Tytuł wykonawczy wystawiony został natomiast w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 2005 r. znak: [...], którą udzielono skarżącej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego branży przemysłowej z instalacją elektryczną wewnętrzną oraz przyłączem kablowym WLZ na terenie działek Nr [...], [...], [...] (obecnie [...],[...], [...]) obręb 0016 przy ul. [...] w K.. W punkcie drugim sentencji powyższej decyzji termin rozbiórki tego pawilonu handlowego określono na dzień 20 lutego 2008 r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zarówno z akt sprawy, ale też ze stanowiska skarżącej wynika, że obowiązek rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego nie został wykonany. Skarżąca poprzez zgłoszone zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej kwestionuje bowiem prawidłowość nałożenia na nią opisanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Należy przywołać w tym miejscu regulację art. 29 § 1 ustawy, w myśl której organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd, tak jak organ egzekucyjny, nie miał więc podstaw do badania zgodności z prawem egzekwowanego obowiązku nałożonego na skarżącą. W związku z tym zasadność argumentacji skarżącej związana z prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji nie mogła zostać poddana weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną jest, że w decyzji udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego, określono obowiązek jego rozbiórki w terminie: 20 lutego 2008 r., który to obowiązek nie został wykonany. Jednocześnie z analizy akt sprawy nie wynika, aby warunek określający termin rozbiórki tymczasowego pawilonu handlowego zawarty w powyższej decyzji został następnie zmieniony decyzją administracyjną w tym zakresie lub uległ przedawnieniu. Rację ma Wojewoda, że w przypadku budowy na czas określony obiekty budowlane wzniesione na podstawie decyzji o tymczasowym pozwoleniu na ich budowę podlegają rozbiórce z mocy samego prawa ze względu na upływ czasu określony w tym pozwoleniu. Podkreślić należy, że skarżąca nie wykazała, aby ostateczna decyzja z dnia 17 maja 2005 r. o pozwoleniu na budowę została zmieniona bądź wyeliminowana z obrotu prawnego. Niewykonanie obowiązku nałożonego na skarżącą w omawianej decyzji o tymczasowym pozwoleniu na budowę w zakresie terminu jego rozbiórki stanowiło podstawę wszczęcia wobec zobowiązanej postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym z dnia 8 stycznia 2020 r. Podnoszona przez skarżącą okoliczność nieegzekwowania przez organ - aż do listopada 2019 r. obowiązku rozbiórki nałożonego na nią powyższą decyzją, nie zmienia faktu, że obowiązek ten, wobec pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji, podlega wykonaniu (istnieje), bowiem nie został zmieniony decyzją administracyjną w tym zakresie, jak i nie uległ przedawnieniu. W świetle powyższego nie ma racji skarżąca podnosząc, że przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim spornego pawilonu zniweczy konieczność jego rozbiórki. Obowiązek rozbiórki określony w decyzji o tymczasowym pozwoleniu na budowę tego pawilonu, w zakresie daty jego rozbiórki, nie pozostaje w związku z decyzją Miejskiego Zarządu Dróg w K. o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Wobec czego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest przedwczesne z uwagi na toczące się postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu podstawa zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej określona w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy nie zachodzi, nie można bowiem uznać, że nie istnieje obowiązek, do wyegzekwowania którego zobowiązano skarżącą tytułem wykonawczym z dnia 8 stycznia 2020 r. Odnośnie zaś do zarzutu egzekucyjnego dotyczącego niewykonalności obowiązku niepieniężnego wskazać należy, że niewykonalność ta powinna wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a także mieć zobiektywizowaną postać. Nie stanowią bowiem o niemożności realizacji obowiązku względy ekonomiczne i finansowe, jakie wiążą się z podjęciem przez podmiot zobowiązany egzekwowanego obowiązku, czy też niezadowolenie adresatów decyzji podlegającej wykonaniu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Obowiązek jest ponadto faktycznie możliwy do wykonania, gdy osiągnięcie rezultatu przewidzianego w egzekwowanej decyzji jest osiągalne przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. II OSK [...], lex nr 1251966; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK [...], lex nr 1152007; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. II OSK [...], lex nr 196712). Prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy natomiast z ustaleniem istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku. Źródłem powyższego nakazu lub zakazu mogłyby być akty indywidualne kształtujące sytuację osobistą podmiotu zobowiązanego lub przepisy prawa także innych gałęzi niż prawo administracyjne (prawo cywilne, prawo karne), które stan wykonania obowiązku lub zachowanie zobowiązanego wywołujące tenże stan postrzegałyby jako sprzeczne z treścią normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK [...], niepubl.). Niewykonalność decyzji administracyjnej, a więc stan braku prawnych lub faktycznych możliwości jej dobrowolnego lub przymusowego wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z jej osnowy, nie może być domniemywany lub rozważany jedynie jako prawdopodobny. Ciężar udowodnienia istnienia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym obciąża stronę wnoszącą zarzuty (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK [...], publ. [...]). Takich okoliczności skarżąca w toku postępowania nie wykazała. W związku z powyższym zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, jako przesłanka określona w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy, również należało ocenić jako chybiony. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.