II SA/Lu 555/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 maja 2022 r., po rozpoznaniu odwołań złożonych przez: I. i K. S., M. O., A. L., M. Ł., I. C., K. R., K. G., M. G., E. i T. J., A. B., M. i K. F., od decyzji Prezydenta Miasta L. z 21 lutego 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla spółki G. P. i W. sp. j. z siedzibą w L. (dalej jako: Spółka), umorzył postępowanie odwoławcze. Stan sprawy, w którym wydano decyzję przedstawia się następująco: Na wniosek inwestora – Spółki, wskazaną wyżej decyzją z 21 lutego 2022 r. organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z instalacjami, drogami wewnętrznymi, miejscami postojowymi, chodnikami, miejscami gromadzenia odpadów stałych, placem zabaw, a także rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz trzech budynków gospodarczych na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L.. Od powyższej decyzji wymienione na wstępie osoby wniosły jednobrzmiące odwołania, podnosząc, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się (w ich ocenie) w obszarze oddziaływania obiektu. Planowana inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jednolitość zabudowy jednorodzinnej; godzi w ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; została celowo podzielona na części, a powinna być traktowana jako całość, gdyż na nieruchomościach inwestora ma powstać 14 budynków wielorodzinnych z funkcją usługową i infrastrukturą towarzyszącą. Ponadto, pomimo, że zabudowa może mieć wpływ na środowisko, nie przeprowadzono postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych inwestycji jako całości. Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z 20 maja 2022 r., Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, kwestionując w uzasadnieniu stanowisko odwołujących się, że nieruchomości, których są właścicielami znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co wyklucza przyznanie im statusu stron w postępowaniu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: P.b.). W ocenie Wojewody, nie zostało natomiast wykazane, jakoby planowana inwestycja miała charakter obiektu szczególnie uciążliwego i mogącego naruszać stan środowiska czy też pogorszyć stan higieny atmosfery. Odwołując się do danych z geoportalu miejskiego Wojewoda ustalił, że działki odwołujących się znajdują się w odległości od 30 do 300 m od terenu projektowanej inwestycji, co wskazuje, że nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Żadna z osób odwołujących się nie wykazała, aby planowana inwestycja ograniczyła jej uprawnienia związane z wykonywaniem prawa własności na nieruchomości, której jest właścicielem. Projektowana inwestycja nie narusza również przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., tj. zapewnienia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, nie pozbawia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można uznać, że projektowane budynki na działce nr ew. [...], ograniczają możliwość użytkowania działek przez Skarżących, zgodnie z przeznaczeniem. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli A. L., I. S., K. S., K. R., M. O., A. B., K. G., M. G., I. C., M. Ł. i T. J., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące niewłaściwym ustaleniem kręgu stron postępowania implikującym odebraniem skarżącym statusu strony postępowania, a w efekcie przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, pozostający w sprzeczności z zasadą legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 30 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że w imieniu swoich mocodawców (poza A. B.) cofa skargę. W tej sytuacji postanowieniem z 14 września 2022 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie skargi A. L., I. S., K. S., K. R., M. O., K. G., M. G., I. C., M. Ł., T. J.. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że merytorycznemu rozpoznaniu podlegała wyłącznie skarga wniesiona przez A. B., gdyż w związku z oświadczeniem pełnomocnika o cofnięciu skargi wniesionej przez pozostałe osoby, Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie odwoławcze, kwestionując legitymację procesową skarżącego (oraz pozostałych osób, które wniosły odwołanie) jako strony postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Istota sporu prawnego sprowadza się zatem do kwestii prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie przepisów określających krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast brzmienie drugiego z powołanych przepisów – art. 3 pkt 20 P.b., zawierający legalną definicję obszaru oddziaływania obiektu, na użytek przepisów Prawa budowlanego, podlegało w ostatnim czasie zmianom, co ma nader istotne znaczenie dla wykładni i stosowania tego przepisu. W brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., ustawodawca definiował obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Natomiast od dnia 19 września 2020 r., definicja obszaru oddziaływania w analizowanym przepisie brzmi następująco: "należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na datę wszczęcia postępowania (wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożono w listopadzie 2021 r.) zastosowanie ma już nowe brzmienie analizowanej regulacji. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r. (Sejm RP IX Kadencji, nr druku 121) zmiana brzmienia definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu była działaniem ustawodawcy ukierunkowanym na wpłynięcie na orzecznictwo sądowe w zakresie interpretacji tego terminu, w szczególności właśnie w kontekście problematyki ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Projektodawca wskazał wyraźnie w uzasadnieniu, że "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. [...] Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie ‘w zabudowie’. [...] Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)". W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze na gruncie spraw, w których miało zastosowanie dawne brzmienie art. 3 pkt 20 P.b., podkreślano, że przepisy Prawa budowlanego regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Z orzecznictwa tego wynika, że stosując art. 3 pkt 20 P.b. organ administracji ma obowiązek ustalić, czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. W celu ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy wyznaczyć w otoczeniu obiektu, który ma zostać wybudowany na podstawie ewentualnie udzielonego pozwolenia na budowę, teren, na którym w razie wybudowania obiektu budowlanego obowiązywać będą ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w jego zabudowie, przy czym ograniczenia te wynikać będą z przepisów odrębnych, wiążących ograniczenia z takim obiektem, jak ten, który ma być wybudowany. Inaczej mówiąc wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu to prawna ocena przepisów odrębnych, które stanowią, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego jak projektowany, na terenie sąsiedniej w stosunku do miejsca usytuowania projektowanego obiektu budowlanego nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tej sąsiedniej nieruchomości. Za przepisy ograniczające możliwość zagospodarowania nieruchomości nie mogą być uznane przepisy kodeksu cywilnego regulujące kwestię ochrony właściciela sąsiedniej nieruchomości przed działaniami, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). Są to przepisy prawa cywilnego, które dają właścicielowi sąsiedniej nieruchomości uprawnienie do poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sadem powszechnym nie zaś w postępowaniu przed organami administracji. Organ administracji nie może zastępować sądu powszechnego w tej kwestii. Za przepis ograniczający możliwość zagospodarowania nieruchomości nie może też być uznany art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., z którego wynika, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten nie może być traktowany jako przepis dający podstawę do modyfikacji przepisów techniczno-budowlanych regulujących np. kwestie odległości obiektów budowlanych od granicy sąsiedniej działki lub odległości między obiektami budowlanymi (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 978/21; z 4 lipca 2022 r., II OSK 1876/19; z 14 lipca 2022 r., II OSK 2043/19; z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 867/21 i II OSK 1975/21; z 3 października 2022 r., II OSK 3220/20; z 11 października 2022 r., II OSK 3553/19; z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3793/19). W orzeczeniach tych wskazywano także, że wspomniana nowelizacja przyniosła jeszcze ściślejsze zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. powoływane wyroki w sprawach II OSK 1876/19 i II OSK 3220/20). Skarżący A. B. jest właścicielem działki nr [...], położonej według ustaleń organu odwoławczego w odległości ok. 30 m w linii prostej od granic działki nr [...], stanowiącej teren inwestycji. Obydwie działki rozdziela ulica [...]. Najbliższy z czterech budynków objętych planowaną inwestycją (B1) znajduje się w odległości 20 m od granicy działki nr [...] z granicą działki stanowiącej drogę publiczną – ul. [...] (projekt zagospodarowania terenu, k. 38-39 projektu architektoniczno-budowlanego). Projektowane budynki mają mieć wysokość 12,38 m licząc od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, przy czym jest to wysokość do attyki (opis charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, k. 10 projektu architektonicznego). Biorąc pod uwagę powyższe dane oczywistym jest, że realizacja spornej inwestycji nie jest w stanie wprowadzić żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego, w tym w szczególności w perspektywie wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) norm odległościowych (§ 12), wymagań w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13), zapewnienia odpowiedniego oświetlenia i nasłonecznienia (§ 57-60) czy zachowania odpowiednich odległości między budynkami w perspektywie bezpieczeństwa pożarowego (§ 271-273). Podnoszone w skardze argumenty sprowadzają się w istocie do wywodzenia, że budowa, a następnie eksploatacja inwestycji będzie miała negatywny wpływ na korzystanie z prawa własności skarżącego pod kątem immisji – zwiększenia hałasu (natężenie ruchu), "bezpieczeństwa dotychczasowych mieszkańców", "atrakcyjności całej okolicy" czy "wartość pozostałych nieruchomości". Są to argumenty całkowicie oderwane od przesłanek, które determinują status stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – argumenty te nie mają żadnego związku z ustawową definicją obszaru oddziaływania obiektu, który wyznaczają ograniczenia w zabudowie, wynikające z obowiązujących przepisów, a nie niedogodności w korzystaniu z nieruchomości wynikające z prowadzonych robót budowlanych, a następnie ze zwiększonej liczby mieszkańców danego obszaru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się w tym kontekście, że samo odczuwanie przez właściciela nieruchomości uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, warunkującym przyznanie mu legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Ponadto uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (por. powoływane wyżej wyroki NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 978/21; z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3793/19). Jedynym argumentem nawiązującym do ustawowych przesłanek determinujących status stron postępowania jest zarzut, że "posadowienie na przedmiotowej działce budynków mieszkalnych o znacznej wysokości może dodatkowo doprowadzić do zacienienia działek sąsiednich" (s. 3 skargi). Jest to jednak argument całkowicie gołosłowny i oderwany od realiów rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na wspomniane wyżej fakty – odległość między działkami, umiejscowienie budynków na spornej działce i ich wysokość, nie ma nawet mowy o jakimkolwiek zacienianiu działki skarżącego, leżącej po drugiej stronie ulicy, w odległości ponad 50 m od najbliższego z projektowanych budynków. Wypada przy tym odnotować, że stosowna analiza nasłonecznienia i przesłania znajduje się w projekcie budowlanym (k. 79 projektu zagospodarowania terenu). W świetle powyższych argumentów, nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, aby działka będąca własnością skarżącego (nr [...]) znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotom spornego pozwolenia na budowę. Skoro tak, skarżący nie był stroną w tym postępowaniu, nie był zatem legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 21 lutego 2022 r., a zatem Wojewoda w pełni prawidłowo umorzył postępowanie wywołane wniesieniem przez skarżącego odwołania. Na marginesie jedynie można odnotować, że uwagi te odnoszą się w pełni również do pozostałych skarżących, którzy ostatecznie cofnęli skargi. Z uwagi na to, że przed tutejszym Sądem toczą się również postępowania dotyczące weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji (Prezydenta Miasta Lublin z 6 maja 2021 r.), w których krąg stron jest częściowo zbieżny (A. B. jest uczestnikiem postępowania w sprawie o sygn. II SA/Lu 505/22; spółka G. jest skarżącą w sprawach o sygn. II SA/Lu 504/22, 505/22 i 506/22), wypada odnotować jeszcze jeden fakt. Decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowią etapy prawne realizacji tej samej inwestycji, jednakże krąg podmiotów będących stronami tych postępowań administracyjnych może się różnić. Jest to rzecz, która może się wydawać niezrozumiała, ale wynika po prostu z całkowicie odmiennych podstaw prawnych weryfikacji statusu prawnego danego podmiotu pod kątem tego, czy jest stroną w danym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak przepisów szczególnego, legitymacja procesowa danego podmiotu będzie oceniana w oparciu o art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie). Z kolei na następnym etapie prawnym procesu inwestycyjno-budowlanego, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, status stron regulowany jest już innym, szczególnymi przepisami, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Może zatem dochodzić do sytuacji, w której dany podmiot będzie stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a nie będzie stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. Wynika to prostu z odmiennych podstaw prawnych oceny legitymacji procesowej w postepowaniu administracyjnym Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.