II OSK 216/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 911/16 w sprawie ze skargi A. L.-W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 911/16, oddalił skargę A. L. – W. (skarżąca) na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. (organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (u.p.b.) nakazał skarżącej - właścicielce działek nr [...],[...]- rozbiórkę urządzenia reklamowego podświetlanego stacji [...] wraz z fundamentem i przynależną instalacją elektryczną, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...], obr. 43 K. przy al. [...] w K. wykonanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone w dniu [...] października 2015 r. oględziny obiektu budowlanego tj. urządzenia reklamowego stacji [...] ustaliły fundament betonowy, w którym zamontowany jest pylon reklamowy podświetlany. Przedmiotowe urządzenie wyposażone jest w instalację elektryczną. Wymiary fundamentu to: wysokość ponad poziom terenu 0,65 m, długość 3,20 m, szerokość 2,80 m. Wysokość pylonu wynosi w ramach możliwej oceny wizualnej około 7,0 m. Organ I instancji wskazał, iż obiektu nie można zakwalifikować do żadnego wyjątku od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 i art. 30 u.p.b. Nadto skarżąca nie wypełniła w całości obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], co uniemożliwia wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Organ podkreślił przy tym, iż obowiązek nałożony został na właściciela działek, na których posadowiony został obiekt, który nie wskazał inwestora. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Organ odwoławczy decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2016r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za nieprawidłowy. Organ I instancji nie ustalił osoby inwestora, zgodnie z art. 52 u.p.b. W konsekwencji nie został prawidłowo ustalony krąg stron niniejszego postępowania. Ponadto organ I instancji przedwcześnie przyjął, iż zastosowanie w sprawie ma tryb postępowania uregulowany w art. 48 u.p.b. z dnia 7 lipca 1994 r., bez ustaleń w przedmiocie daty realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest to okoliczność o tyle kluczowa dla przedmiotowego postępowania, iż warunkuje konieczność zastosowania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. lub też ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie przesądzi o dalszym toku postępowania. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotową reklamę świetlną należy zaliczyć do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. W myśl art. 3 pkt 3 u.p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca jako przykład budowli wskazuje przy tym między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Przepisy u.p.b. nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Natomiast pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zatem wykonanie przedmiotowej reklamy świetlnej trwale związanej z gruntem ze względu na okoliczność, że jest ona zaliczana do kategorii budowli, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wątpliwości budzi zgromadzony materiał dowodowy. Na szkicu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 21 października 2014 r. nie zostały oznaczone działki na których znajduje się legalizowany obiekt oraz sąsiednie działki, a także kierunki. Ponadto analiza zalegających w aktach organu I instancji map nie pozwala stwierdzić czy przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest jedynie na działce o nr ewid. [...] czy też na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] obr. 43 K. przy al. [...] w K.. Fakt ten ma istotne znaczenie dla wykonalności decyzji organu I instancji, którą nakazano rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] wydane w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. jest wadliwe wobec nałożenia obowiązku na skarżącą jako inwestora bez wcześniejszego jednoznacznego ustalenia osoby inwestora urządzenia reklamowego [...]. Z akt sprawy jedynie wynika, że właścicielem działek o nr ewid. [...] oraz [...] obr. 43 K. przy al. [...] w K. jest skarżąca. Mimo zgłaszania przez skarżącą, że nie jest inwestorem reklamy, organ I instancji nie wezwał właścicielki działek o złożenie wyjaśnień w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu oraz nieprzeprowadzeniu postępowania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 107 k.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie decyzji, gdyż w decyzji brak jest pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu; - art. 48 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż organ odwoławczy przedwcześnie przesądził o charakterze spornego obiektu jako reklamy świetlnej i budowli z art. 3 pkt 3 u.p.b. i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, czym niezasadnie związał organ I instancji. Skarżąca podkreśliła, iż sporny obiekt nie jest niczym więcej niż naprawionym uprzednio istniejącym znakiem informującym o cenie paliw, istniejącym wcześniej, który uległ zniszczeniu. Roboty konserwacyjne nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 911/16, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu odwoławczego ma charakter kasatoryjny, wobec czego w swoim uzasadnieniu powinna zawierać elementy, które dotyczą oceny podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma w pełni kompetencję i może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego wbrew zarzutom skargi, istotą niniejszej sprawy jest zbadanie przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a więc spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie istotną okolicznością była kwestia legalności spornego urządzenia reklamowego podświetlanego stacji [...] wraz z fundamentem i przynależną instalacją elektryczną. Wobec tego konieczne do wyjaśnienia dla oceny prawnej i skutków prawnych jakie mogą nastąpić, były takie elementy jak dokładne i precyzyjne ustalenie kształtu obiektu, w tym jego posadowienia, w celu ustalenia jego charakteru, również położenia, co wiązało się z koniecznością precyzyjnego wskazania numerów działki lub działek na których sporny obiekt się znajduje, wobec kwestii wykonalności wydanej decyzji. Istotnymi elementami dla dalszych skutków prawnych było także ustalenie okresu w jakim sporny obiekt powstał jak i ustalenie inwestora wobec konieczności ewentualnej jego odpowiedzialności w sytuacji niezgodności posadowienia obiektu z przepisami prawa czy ochrony jego praw poprzez zapewnienie mu udziału w postępowaniu. Zdecydowana większość z tych elementów nie została przez organ I instancji ustalona (położenie obiektu, w tym numery działek, osoba inwestora, okres powstania obiektu ze względu na kwestię zastosowania właściwych przepisów), dodatkowo zaś brak wskazania inwestora prowadził do pominięcia go jako strony w prowadzonym postępowaniu oraz nieprawidłowego wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 3 u.p.b. (nałożenia obowiązku na skarżącą jako inwestora bez wcześniejszego jednoznacznego ustalenia osoby inwestora urządzenia reklamowego). Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zasadnym było wydanie decyzji kasatoryjnej, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie był znaczny. Postępowanie organu I instancji było w tym zakresie wadliwe i nie dało się go uzupełnić przez organ odwoławczy, który musiałby de facto prowadzić je w tym zakresie w całości od początku, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności i brak zapewnienia pełnego w nim udziału ze strony inwestora. W związku z tym zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, czy to art. 15 k.p.a., czy art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. były niezasadne, ponieważ organ odwoławczy w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wobec spełnienia przesłanek z tego przepisu organ odwoławczy nie miał podstaw do pełnego odniesienia się i rozpatrzenia wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, do czego w zaistniałej sytuacji nie był zobligowany. Wobec tego niezasadne są także zarzuty skargi wskazujące na brak podstaw do zawarcia jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przy przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Wbrew wywodom skargi organ odwoławczy miał w tym względzie obowiązek, zaś jego wskazania są w ocenie Sądu prawidłowe, gdyż dotyczą istoty sprawy. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy również prawidłowo dokonał oceny w zakresie zaliczenia spornego obiektu do kategorii budowli - urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Wykonanie przedmiotowej reklamy świetlnej trwale związanej z gruntem ze względu na okoliczność, że jest ona zaliczana do kategorii budowli, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że istotnymi w tym względzie okolicznościami dla oceny prawnej charakteru spornego obiektu było posadowienie go na fundamencie betonowym, w którym zamontowany jest pylon reklamowy podświetlany oraz wymiary fundamentu, w tym ustalona wysokość ponad poziom terenu 0,65 m, długość 3,20 m, szerokość 2,80 m, a także wysokość pylonu około 7,0 m. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art 48 ust. 1 i 2 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 48 ust. 1 u.p.b. z 1994 r.; 2) art. 3 pkt 3 u.p.b. z 1994 r. poprzez błędne przyjęcie, iż znak informujący o cenach paliwa jest budowlą. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wypływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu i uzasadnieniu, iż organ nadzoru budowlanego wyprowadził z materiału dowodowego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 u.p.b. z 1994 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem ani organ wydający decyzję kasacyjną ani Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie są władne odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem, a organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, tymczasem zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji odnieśli się do meritum sprawy, ingerując w rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Weryfikacja zasadności powyższych zarzutów uzasadnia ocenę, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Pierwsza grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania i koncentruje się wokół prawidłowości wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skarżony organ drugiej instancji oraz Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli decyzji odwoławczej sformułowali w sposób nieuprawniony ocenę prawną sprawy w zakresie konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 u.p.b., pomimo iż wobec wadliwości ustalonego stanu faktycznego ocena ta przedwcześnie "ingeruje" w przyszłe rozstrzygnięcie sprawy. Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wynikało formalne związanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego w zakresie wykładni lub sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego, które mogły znaleźć zastosowanie w sprawie. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że wyrażone przez organ odwoławczy zapatrywania interpretacyjne w zakresie określonych elementów stanu faktycznego sprawy pozostają wiążącym i niezmienialnym wzorcem oceny prawnej. Jeśli bowiem ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy wymagają uzupełnienia lub weryfikacji, to jest oczywiste, że tego rodzaju stanowisko organu drugiej instancji nie może być uznane za formalnie wiążące. Takie podejście wynika również z rozważań skarżonego organu, który wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić datę budowy spornego urządzenia reklamowego, co "przesądzi o zastosowaniu ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. lub też ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.". Organ odwoławczy wskazał również dalsze okoliczności, których wyjaśnienie jest istotne dla końcowego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. s. 3 uzasadnienia decyzji z dnia 20 maja 2016 r.). Druga grupa zarzutów odnosi się do prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 u.p.b. "poprzez błędne przyjęcie, iż znak informujący o cenach paliwa jest budowlą" okazał się bezzasadny. W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budowli. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu i obowiązującym od dnia 11 września 2015 r. (miarodajnym w momencie orzekania przez organ drugiej instancji) budowlami są m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Sporny obiekt składający się z zagłębionego w ziemi betonowego fundamentu (o szerokości 2,80 m oraz długości 3,20 m), instalacji elektrycznej oraz połączonego z nią pylonu cenowego o wysokości ok. 8 m stanowi urządzenie reklamowe, albowiem sam pylon nie przyjmuje formy płaskiej tablicy służącej ekspozycji treści reklamowych. Taka wykładnia i kwalifikacja prawna rozgraniczająca pojęcia urządzenia reklamowego oraz tablicy reklamowej znajduje podstawę w art. 2 pkt. 16b) i 16c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z art. 2 pkt 16b) u.p.z.p. "tablicą reklamową" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 16c) u.p.b. przez "urządzenie reklamowe" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Kryterium pozwalającym na odróżnienie tablic reklamowych od urządzeń reklamowych jest zatem forma "płaskiej powierzchni" obiektu (usytuowanego samodzielnie na gruncie lub na innym obiekcie), która dla tablicy reklamowej jest konstytutywnym i koniecznym elementem, natomiast dla urządzenia reklamowego jest elementem niewystarczającym. Trzeba ponadto przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu, możliwości jego szybkiego zdemontowania, jak i przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r., II OSK 794/12; wyrok NSA z dnia 11 maja 2013 r., II OSK 323/11; wyrok NSA z dnia 28 maja 2012 r., II OSK 271/13). Również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest uzasadniony. Zarzut kwestionujący zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b. w sytuacji konieczności uzupełnienia przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych w sprawie podlega oddaleniu jako przedwczesny. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.