II SA/Bd 1250/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. Z. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego H. Z. z dnia [...] czerwca 2021 r. (wpływ do organu: [...] czerwca 2021 r.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem D. M., odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jako na przyczynę odmowy organ wskazał na niespełnienie w sprawie przesłanki braku rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem, ziszczenie się przesłanki negatywnej związanej z momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "uśr" oraz "ustawa o świadczeniach rodzinnych") oraz na okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego (tj. przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr). Ponadto, jak wskazał organ, podobna sprawa była już przedmiotem rozpatrywania w dniu [...] kwietnia 2021 r., w następstwie wniesienia przez skarżącego w kwietniu 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna, a postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, od której to skarżący nie odwołał się. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr poprzez jego błędne zastosowanie, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki, podczas gdy w sprawie taki związek istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy, - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, dotyczących niemożności podjęcia zatrudnienia przez skarżącego w związku z koniecznością opieki nad synem. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł m.in., że sprawuje stałą i osobistą opiekę nad niepełnosprawnym synem, co w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności zakwestionowało wskazane przez Wójta przyczyny odmowy świadczenia, wynikające z art. 17 ust. 1b uśr (z uwagi na pominięcie zakresowej utraty konstytucyjności tej normy prawnej) oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (wyjaśniając, że art. 27 ust. 5 uśr dopuszcza przysługiwanie dwóch lub więcej świadczeń, a wyklucza jedynie możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń, a więc co do zasady zasiłek opiekuńczy nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie dojdzie do kumulatywnego pobierania tych świadczeń). Niemniej jednak w ocenie SKO w okolicznościach faktycznych sprawy decyzję odmowną uznać należało za uprawnioną z uwagi na to, że w sprawie brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego (niepodejmowaniem przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad synem. Organ podkreślił przy tym, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżący – który w chwili składania wniosku miał ukończone 60 lat – przez całe swoje życie pozostawał bierny zawodowo, a jego syn jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym dopiero od roku 2019 r. Wobec tego, jak wskazał organ, trudno uznać aby skarżący nigdy nie pracując, aktualnie miał podjąć zatrudnienie. Podkreślił przy tym, że powyższe wynika z oświadczenia skarżącego oraz że skarżący nie podniósł w toku postępowania aby miał możliwość podjęcia pracy, ale odrzucił ofertę z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, podnosząc zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz przepisów kpa wraz z argumentacją w istocie tożsamą z podniesioną już na gruncie odwołania. Ponadto skarżący wskazał m.in., że organy nie wzięły pod uwagę jego całodobowej gotowości do sprawowania opieki oraz znacznego stopnia zaangażowania w opiece nad synem oraz że z uwagi na zły stan zdrowia syna skarżący nie ma możliwości aktywności zawodowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy na dostrzeżoną przez Sąd z urzędu istotną wadliwość kontrolowanego postępowania admnistracyjnego, polegającą na wydaniu przez organy obu instancji decyzji merytorycznych w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Jak wynika bowiem z przedłożonych do Sądu akt administracyjnych, organy procedując w następstwie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., nie dokonały na gruncie postępowania zainicjowanego tymże wnioskiem jakichkolwiek czynności wyjaśniających, a swoje ustalenia oparły w całości na materiale dowodowym, zgromadzonym w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r., które mimo iż prowadzone było w tożsamym przedmiocie (o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), to jednak stanowiło odrębne postępowania administracyjne, zainicjowane odrębnym wnioskiem. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji mogą być natomiast jedynie dowody, które zostały przeprowadzone (ewentualnie dopuszczone z akt innej sprawy) w ramach postępowania w danej sprawie. Stanowi zatem naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych w ramach innego postępowania, przed wszczęciem postępowania w sprawie zainicjowanej rozpatrywanym wnioskiem i to bez procesowego włączenia ich do materiału dowodowego sprawy – co miało miejsce w niniejszym przypadku. Podkreślić należy przy tym, że nie jest wykluczone wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu – pod warunkiem jednak, że organ dokona należytej oceny dopuszczonego z innego postępowania materiału dowodowego pod kątem jego aktualności, a strona będzie mogła wypowiedzieć się na temat tych dowodów (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX). Wspomniana aktualność ustaleń dokonywanych przez organy jest zaś szczególnie istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, dotyczącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ możliwość jego ustalenia uwarunkowana jest wieloma określonymi przez ustawodawcę przesłankami, które - zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego - mogą ulegać zmianom wraz ze zmianami sytuacji życiowej wnioskodawcy. Stan faktyczny w sprawach z zakresu świadczeń socjalnych, nie może być zatem uznawany za stały i nieulegający zmianom, a wręcz przeciwnie – zawsze winien być wnikliwie badany. Organ rozpatrując wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, każdorazowo zobligowany jest zatem do podjęcia stosownych czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy lub też w razie wykorzystywania materiału dowodowego zebranego na gruncie innego postępowania – aktualności tychże ustaleń. Istotnym jest ponadto, że wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań (M. Wierzbowski, Zasady ogólne (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000, s. 19). Organ przed rozstrzygnięciem sprawy powinien zatem przeprowadzić wszelkie możliwe dowody, aby wyjaśnić jej okoliczności, tak aby być pewnym, iż ustalenia dokonane na podstawie zebranych dowodów są zgodne z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Zasada ta koreluje z treścią przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa, wedle których organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena stanu faktycznego w danej sprawie powinna odbywać się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powyższego zważyć należy zatem, że w niniejszej sprawie organy rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. orzekły merytorycznie, odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia i powołując się przy tym na niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem, a organ I instancji dodatkowo na ziszczenie się przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 1b uśr oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, mimo, iż rozstrzygnięcia te – jak wynika z akt administracyjnych – nie zostały poprzedzone jakąkolwiek weryfikacją aktualnego stanu faktycznego. Jak wynika z analizy akt oraz treści wydanych decyzji, organy w zakresie ustaleń dotyczących sytuacji życiowej wnioskodawcy powołały się bowiem na dokumentację zebraną na potrzeby postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nie zweryfikowały jednak czy od czasu czynności przeprowadzanych na potrzeby poprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, sytuacja życiowa skarżącego nie uległa zmianie, a w szczególności, czy skarżący w tym czasie nie podejmował próby zatrudnienia. Podkreślić należy w tym miejscu, że podobieństwo spraw (tj. zainicjowanej wnioskiem z kwietnia 2021 r. oraz przedmiotowej sprawy), na które uwagę zwrócił organ I instancji, nie zwalniało organów z obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w kolejnej sprawie prowadzonej w tożsamym przedmiocie. Wydane w sprawie decyzje uznać należało zatem za wadliwe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym również za przedwczesne i nie poddające się w związku z tym merytorycznej kontroli Sądu. Odnosząc się jednak, już tylko na marginesie, do wnioskowania oraz argumentacji wyrażonej przez organy w uzasadnieniach obu wydanych decyzji, podkreślić należy, że wyjaśnienia w sprawie wymaga przede wszystkim kwestia uznania przez organy braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a opieką nad synem w zestawieniu z jednoczesnym pobieraniem przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] października 2021 r., przyznanego na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Zauważyć należy bowiem, że zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...]. Z przytoczonej regulacji wynika, że także w przypadku tego rodzaju świadczenia, warunkiem jego przyznania jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W zaskarżonej decyzji żaden z organów nie wypowiedział się jednak dlaczego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (w okresie pobierania, którego skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) uznano że spełniona została przesłanka niepodejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem, a dla potrzeb weryfikacji uprawnienia skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjęto już, że ten związek przyczynowy pomiędzy niewykonywaniem pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nie zachodzi. Kwestia ta wymaga wyjaśnień organu, tym bardziej że w zaskarżonej decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzi rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia, ponieważ skarżący całe swoje życie pozostaje bierny zawodowo. Brak odniesienia się przez organy do powyższego stanowi o naruszaniu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 80 i art. 11 kpa. Zauważyć należy ponadto, że z oświadczenia skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r., na którym organ oparł swoje ustalenia, wynika wprost jedynie to, że skarżący nie pracował i nie zrezygnował z pracy, a już nie że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do której to przesłanki (tj. niepodejmowania pracy) ustawodawca także odwołuje się w art. 17 ust. 1 uśr. Oświadczenie to nie stanowi zatem o aktualnej sytuacji i ewentualnej możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz rezygnacji z tej możliwości w celu sprawowania opieki. Sąd podzielił natomiast w całości stanowisko wraz z argumentacją wyrażone przez SKO w zakresie braku możliwości odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Jak zasadnie wyjaśnił organ II instancji, przepis art. 17 ust. 1b uśr w następstwie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 utracił bowiem przymiot konstytucyjności we wskazanym w tym wyroku zakresie i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Natomiast, jak zasadnie wskazało SKO, przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b uśr nie może stanowić podstawy odmowy wyłącznie z uwagi na zbieg uprawnień, bowiem stosownie do treści art. 27 ust. 5 uśr, dopuszczalne jest przysługiwanie dwóch lub więcej świadczeń wymienionych w tym przepisie, a wykluczona jest wyłącznie możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego okoliczność, że na dany okres przyznano wcześniej m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady, nie może wykluczać przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie dojdzie do kumulatywnego pobierania obu tych świadczeń za ten sam okres. Taki sposób regulacji daje bowiem osobie spełniającej warunki do uzyskania kilku różnych świadczeń jednocześnie, możliwość dokonania wyboru świadczenia bardziej korzystnego. Podsumowując, zważyć należy, że nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji merytorycznych przez organy obu instancji stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 kpa, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to doprowadziło jednocześnie do braku możliwości prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego określonej w art. 17 ust. 1 uśr i właściwej oceny spełnienia w sprawie wyrażonych w tym przepisie przesłanek. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.