II SA/Gl 759/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO.4103.5.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta P. decyzją z 6 września 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz art. 104 kodeksu postpowania administracyjnego odmówił P. T. (dalej jako strona lub skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. 1 obręb P., gmina P. W uzasadnieniu tej decyzji przywołano unormowania prawne normujące zagadnienia związane z wydawaniem tego typu decyzji i wskazano, że inwestycja ta zlokalizowana jest na gruntach oznaczonych w ewidencji jako grunty leśne. Do decyzji dołączono wynika analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z niej i podkreśliła, że działka ta nie jest lasem w rozumieniu przepisów prawa. Na działce tej nie jest prowadzona gospodarka leśna, nie jest ona rezerwatem przyrody ani nie jest wpisana do rejestru zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 14 października 2021 r. nr SKO. 4103.117.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy normujące zasady wydawania tego typu decyzji. Zwrócono uwagę na niezbędność przeprowadzenia postępowania uzgadniającego w zakresie wyłączenia gruntów leśnych, którego w tym postępowaniu nie przeprowadzono. Burmistrz Miasta P. decyzją z 23 grudnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) oraz art. 104 kodeksu postpowania administracyjnego odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. 1 obręb P., gmina P. W uzasadnieniu tej decyzji przywołano unormowania prawne normujące zagadnienia związane z wydawaniem tego typu decyzji i wskazano, że inwestycja ta zlokalizowana jest na gruntach oznaczonych w ewidencji jako grunty leśne. W uzasadnieniu tym podkreślono, że stosownie do wskazań organu odwoławczego dokonano uzgodnień z organami właściwymi do wypowiedzenia się w tej sprawie. Zaznaczono, że projekt decyzji przygotowany został przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Do decyzji dołączono wynika analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która ponownie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z niej i podkreśliła, że działka ta nie jest lasem w rozumieniu przepisów prawa. Na działce tej nie jest prowadzona gospodarka leśna, nie jest ona rezerwatem przyrody ani nie jest wpisana do rejestru zabytków. W ocenie odwołującego się organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 11 marca 2022 r. nr SKO. 4103.5.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał przepisy normujące zasady wydawania tego typu decyzji. Podkreślono, że działka znajduje się na terenie, dla którego nie opracowany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu, albowiem wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie projektowana inwestycja może być realizowana. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołując stanowisko doktryny prawa administracyjnego oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe będzie po zmianie przeznaczenia terenu przewidzianego pod przedmiotową inwestycję. Podkreślono, że nie jest istotne jaka część działki jest zalesiona, albowiem kluczowe jest istnienie stosownego wpisu i do momentu zmiany tego wpisu organy administracji są nim związane. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jak również art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne jego stosowanie uznając, że użytek na przedmiotowej działce jest lasem w rozumieniu ustawy i podlega ochronie. Ponadto decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe odwołanie się do wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r. II OSK 1811/16. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadności. Podkreślono, że oznaczony las ma powierzchnię 866 m, a zgodnie z obowiązującymi regulacjami o lesie można mówić dopiero od powierzchni przekraczającej 1000 m, a tym samym przedmiotowy użytek nie spełnia kryteriów lasu wynikających z obowiązujących regulacji. Zakwestionowano także trafność przywołanego w decyzji wyroku, ponieważ w ocenie skarżącego w jego przypadku okoliczności są inne. W ocenie skarżącego zbędna jest zmiana zapisów w stosownej ewidencji, albowiem projektowana inwestycja ma być wpisana w istniejący piękny drzewostan. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 września 2022 r. uczestnik postępowania a właściciel przedmiotowej działki wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ w jego ocenie na działce tej nie jest prowadzona gospodarka leśna i rośnie na niej jedynie kilkanaście drzew. Podkreślił, że na terenie tym nie można prowadzić działalności rolniczej i leśnej, natomiast może być wykorzystany do zabudowy mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Oznacza to zatem, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji publicznej uzasadniało będzie uwzględnienie wniesionej skargi. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej odmawiającej ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W tak wyznaczonych ramach prowadzonego postępowania przywołać należy w pierwszej kolejności regulacje prawne, które leżą u podstaw jej wydawania. Wskazana problematyka normowana jest ustawą 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a według art. 60 ust. 1 powoływanej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z ze stosownymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W omawianym zakresie kluczową rolę odgrywa art. 61 przywoływanego aktu. Zgodnie z nim wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; decyzja jest zgodna z odrębnymi; zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, ustanowiony został zakaz, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W świetle przywołanego stanu normatywnego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podejmowana jest w warunkach związania, a zatem oznacza to, że jeżeli wnioskodawca spełni przewidziane przywołanymi regulacjami warunki, organ administracji publicznej obowiązany jest do wydania decyzji pozytywnej, a w przypadku braku spełnianie, któregokolwiek z przywołanych wymogów obowiązany jest wydać decyzje negatywna, a zatem odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organów administracji publicznej wypowiadających się w tej sprawie przesłanką uzasadniającą odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy projektowanej inwestycji jest wyłącznie fakt, że w ewidencji gruntów przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym jako grunty leśne. Skarżący przez całe prowadzone postępowanie administracyjne akcentuje, że sygnalizowana przez organy administracji przesłanka negatywna nie występuje, ponieważ na działce tej nie jest prowadzona gospodarka leśna jak również działka ta nie spełnia wymogów lasu, o której mowa jest w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontekście podnoszonych zarzutów przyjdzie odnieść się do stanu normatywnego w tym zakresie. Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren przewidziany do zagospodarowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W rozpoznawanej sprawie działka przewidziana do zabudowy działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako działka o powierzchni 1380 m z czego 514 stanowi pastwisko, a 866 m oznaczone jest jako las. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zakwestionował zasadność odwołania się do wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r. argumentując, że stan faktyczny w tamtej sprawie był odmienny. Stanowisko prezentowane przez skarżącego jest jedynie częściowo zasadne, ponieważ faktycznie w przywołanej przez organ sprawie powierzchnia działki przekraczała wielkość 1000 m i zbliżała, że do 3000 m, natomiast w rozpoznawanej sprawie powierzchnia działki oznaczona jako las wynosi 866 m. Występująca rozbieżność nie wpływa na to, że organ odwoławczy wadliwie odwołał się do tego orzeczenia sądu administracyjnego, ponieważ w orzeczeniu tym akcentuje się, że skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. Oznacza to, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia terenu. Warto podkreślić, że analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20 w którym uznano, że jeżeli sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. W sprawie tej teren leśny działki objętej wnioskiem obejmował tylko 10%, a reszta miała inny charakter (przywołany wyrok dostępny w CBOSA). Ponadto w polu widzenia należy mieć także postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. Zgodnie z nią warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 dostępna w CBOSA). Z treści tej uchwały wynika, że sama zgoda nie jest wystarczająca, lecz niezbędna jest także stosowna zmiana w prowadzonych ewidencjach. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że wypowiadające się w sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.