II SA/Gl 1014/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 26 marca 2019 r. nr VIII/63/19 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą Nr VI11/63/19 z 26 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice w 2019 r. (stanowiący załącznik do tej uchwały). W § 2 jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Czechowic-Dziedzic. W § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Pszczynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazanej uchwale zarzucono obrazę art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego i ustalenie, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu skargi podano, że analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, iż jest ona w wielu sprawach skierowana nie tylko do podmiotów realizujących zawarte w Programie zadania, ale do wszystkich mieszkańców Gminy Czechowice-Dziedzice, to jest do podmiotów niezależnych od administracji. W tym względzie Prokurator powołał się na treść § 6 pkt 3, § 6 pkt 4, § 9 pkt 1 i § 12 Programu. W konsekwencji stanowi ona akt prawa miejscowego i z tego powodu powinna podlegać obowiązkowej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał się też na liczne wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czechowic-Dziedzic wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na dominujące stanowisko, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w związku z art. 53 § 3 wyżej wymienionej ustawy. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis upoważnia organ stanowiący i kontrolny gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jednocześnie w ust. 2 tego przepisu określa zakres przedmiotowy tego Programu, który jak to zasadnie wskazał Prokurator, powołując się między innymi na poszczególne zapisy kontrolowanego Programu, daje podstawę do przyjęcia, że podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Stanowisko to w świetle powołanego w skardze orzecznictwa należy podzielić. W tym względzie między innymi zauważyć należy, że wg art. 4 pkt 16 wyżej wymienionej ustawy przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem z punktu widzenia właściciela takiego zwierzęcia, które uciekło, czy zabłąkało się (a w danym momencie nie ma możliwości, by właściciela ustalić, choć nie wyklucza to jego ustalenia w przyszłości), istotne jest w jaki sposób jego zwierzę zostanie potraktowane. Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest zatem skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, to jest zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminnym oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady przyzwoitości legislacji. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności bowiem jedynie § 3 zaskarżonej uchwały skutkowałoby sytuacją, w której nie byłaby oznaczona data jej wejścia w życie. mr ZDANIE ODRĘBNE UZASADNIENIE zdania odrębnego s. Grzegorza Dobrowolskiego W mojej ocenie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie może zostać uznany za akt prawa miejscowego. Skład rozpoznający niniejszą sprawę oparł się, przy rozstrzyganiu sprawy, na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Jest ono mi też znane. Jednakże nie zgadzam się z przedstawioną tam argumentacją. Pierwszego i zasadniczego argumentu przeciwko twierdzeniu, że przedmiotowy program ma charakter aktu prawa o charakterze generalnym i abstrakcyjnym dopatruję się w zakresie delegacji ustawowej. Otóż art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że "program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności". Jak widać z powyższego owa "delegacja ustawowa" ma charakter przykładowy. Przyjęcie stanowiska, że analizowany dokument ma charakter aktu prawa miejscowego prowadzi do kuriozalnej sytuacji, że ustawodawca umożliwia radzie gminy stanowienie prawa w dowolnym zakresie, wedle jej uznania. Taka sytuacja w państwie prawa jest niedopuszczalna. Program, o którym mowa w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie może zostać uznany za akt prawa powszechnie obowiązującego również dlatego, że pełni on jedynie funkcję "wykonawczą" w odniesieniu do zadań gminy określonych w art. 11 ust. 1 ustawy. Wynika to wprost i w sposób niebudzący wątpliwości z treści art. 11a ust. 1 ustawy, który wyraźnie stanowi, że "rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1". A ten ostatni polega na "zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu". O tym, iż przedmiotowa uchwała stanowi doprecyzowanie zadań gminy świadczy dodatkowo sposób finansowania wskazanych tam zadań. Otóż zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy "program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Dokonując oceny charakteru prawnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami można wreszcie odwołać się do charakteru norm tam zawartych. NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. I SA 2160/01) stwierdził tam, że kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego." Inną wskazówkę w tym zakresie daje wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. (sygn. I OSK 971/05). Skład orzekający zwrócił w nim uwagę na problem adresatów prawa miejscowego. W przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia prawo miejscowe. Każdorazowo by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne jak i formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Musi być nimi bliżej nieokreślona grupa podmiotów, niekoniecznie wszyscy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego. Takie ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów także w ocenie Sądu, przesądza o zakwalifikowaniu uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Warto wreszcie zwrócić uwagę na tezę wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 marca 2010 r. (sygn. II SA/Sz 1416), gdzie Sąd uznał, iż o charakterze prawnym aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy sama ustawa upoważniająca do jego wydania expressis verbis nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania), które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, to przyjmuje się, że jest to akt prawa miejscowego. Z doktrynalnego punktu widzenia za kryteria uznania za akt normatywny uznaje się również generalny i abstrakcyjny charakter norm w nim zawartych. Generalność norm to ich skierowanie do grupy adresatów określanych przez ich cechy – inaczej mówiąc adresaci ci nie są określani indywidualnie, imiennie. Charakter abstrakcyjny aktów normatywnych oznacza, iż zawierają one ogólne sposoby postępowania (Por w tym zakresie, W. Gromski, W sprawie pojęcia aktu normatywnego [w] Państwo i prawo z 1993 r. nr 9, s. 81, Z. Ziembiński, Teoria prawa. Warszawa – Poznań 1978, s. 22, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Bydgoszcz 2003, s. 73). Biorąc pod uwagę powyższe można dokonać próbę oceny charakteru analizowanego programu. Najprostsze wydaje się tu dokonanie analizy delegacji (w zakresie poszczególnych elementów programu) pod kątem dokonanych wyżej ustaleń, z których najważniejszymi zdają się sposób regulacji (czy wywierają skutki poza układem organizacyjnym podległym organowi wykonawczemu/radzie gminy) oraz adresatów. Przedmiotowy program ma przede wszystkim zapewnić bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zadanie to należy do gminy i ma charakter obowiązkowy. Polega bądź na prowadzeniu własnego schroniska bądź zawarciu umowy z innym (prowadzonym przez podmiot niepodległy gminie). Trafnie to ujął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 września 2014 r. (sygn. II SA/Lu 514/14) stwierdzając, iż już "na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie określać w sposób ogólnikowy, że zadanie to będzie realizowane po podpisaniu umowy, nie wskazując nawet, kiedy do zawarcia takiej umowy mogłoby dojść. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania a nadzór wojewody byłby iluzoryczny". Podmiotem zobowiązanym może tu być co najwyżej samo schronisko, ale nie na mocy uchwały tylko zawartej umowy. Obowiązek mieszkańców gminy powiadomienia o znalezieniu bezdomnego psa lub kota m.in. schroniska dla zwierząt nie wynika zaś z programu tylko art. 9a ustawy o ochronie zwierząt. W istocie bardzo podobna sytuacja występuje w przypadku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienia zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tu również występuje co najwyżej relacja organ wykonawczy – podmiot wykonujący "usługę". I związanie to ma charakter prywatnoprawny a nie wynikający z normy prawa administracyjnego. Trudno wyobrazić sobie racjonalne (ale przede wszystkim prawne) podstawy wprowadzenia sui generis powszechnego obowiązku opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Należy przyjąć, iż przepis wydany na podstawie tej delegacji może być skierowany jedynie do jednostek organizacyjnych gminy. Jedyny skutek poza tym układem organizacyjnym może polegać na możliwości wydawania karmy dla kotów ich "karmicielom". Trudno tu jednak dopatrzyć się jakiegokolwiek związania, czy też obowiązku. Schronisko jest miejscem przetrzymywania zwierząt bezdomnych. Tymi ostatnimi, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt są "to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Zatem określenie obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt nie wpływa w żaden sposób na podmioty inne niż pracownicy schroniska. Brak tu jakiegokolwiek związania in foro externo. Dość podobnie przedstawia się problem uregulowania usypiania ślepych miotów. Można tu wyróżnić dwie sytuacje faktyczne. Pierwsza dotyczy zwierząt bezdomnych. Nie jest do końca jasne, czy rada gminy może określić zasady usypiania miotów innych niż bezdomne. Niezależnie od tego delegowanie sposobu dokonywania tego na radę gminy wydaje się wielce wątpliwe. Mowa tu bowiem o uśmiercaniu zwierząt. To powinno następować zgodnie z przepisami prawa, w szczególności ustawy o ochronie zwierząt oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2004 r. w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt (Dz. U. Nr 205, poz. 2102 ze zm ). Zastosowanie winny tu też znaleźć "zasady sztuki" weterynaryjnej. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt należy uznać za czynności techniczne (organizacyjne), w których brak elementów władztwa administracyjnego. Prowadzone one będą bądź przez schronisko dla bezdomnych zwierząt bądź organizacje pozarządowe. Największym problemem z analizowanego punktu widzenia jest charakter przepisów określających problematykę odławiania bezdomnych zwierząt. Szczegóły regulują tu przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Trudno jednak i w powyższej delegacji dopatrywać się podstawy do stanowienia norm generalnych i abstrakcyjnych. Przedmiotem regulacji jest tu kwestia wyłapywania bezdomnych zwierząt. Wyraźnie należy to oddzielić powyższą problematykę od kwestii obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, gdyż to jest przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach (który prawem miejscowym bez wątpienia jest). Reasumując powyższe należy przyjąć, iż analizowanego programu do aktów prawa miejscowego zaliczyć nie można. Brak bowiem w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt delegacji do stanowienia norm generalnych i abstrakcyjnych. Stanowi on akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do jednostek organizacyjnych gminy i podmiotów jej "podporządkowanych" na mocy umów prywatnoprawnych. Świadczyć może o tym również to, iż program musi zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi zaś gmina – ponieważ tylko ona jest zobowiązana do podejmowania określonych działań.