I SA/Wa 627/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 17 grudnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.1279.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 17 grudnia 2021 r., nr DSZ-V.5321.1.1279.2021.AC, Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", organ odwoławczy") - po rozpatrzeniu odwołania B. P. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 22 października 2021 r., nr PUW/002387/N/2021, w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. P. z 30 listopada 2017 r., przyznał świadczenia wychowawczego na dzieci: W. P. oraz W. P. za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. W dniu 23 listopada 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo Wojewody Podkarpackiego, z którego wynika, że mąż wnioskodawczyni - P. P. pracował na terenie [...] od 1 marca 2013 r. do 4 lipca 2019 r. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2017 r. (za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r.) wskazując, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, decyzją z 2 lutego 2021 r., nr PUW/001585/SW/2021, Wojewoda Podkarpacki odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: W. P. oraz W. P. na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie ustawodawstwo niemieckie miało pierwszeństwo zastosowania od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Pismem z 29 września 2021 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 maja 2021 r. Powołaną na wstępie decyzją z 22 października 2021 r., nr PUW/002387/N/2021, Wojewoda Podkarpacki ustalił, że świadczenie wychowawcze w kwocie [...] [...]zł, wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz zobowiązał skarżącą do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty Od powyższej decyzji B. P. wniosła odwołanie, wskazując, że Wojewoda Podkarpacki nie wykazał, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji pobierane były świadczenia rodzinne z [...]. Minister Rodziny i Polityki Społecznej powołaną na wstępie decyzją z 17 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 22 października 2021 r. Stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 z późn. zm.). Stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 tej ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie bada się zasadności odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę Podkarpackiego prawomocnej decyzji z 2 lutego 2021 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in.: świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w oparciu wart. 16 ust. 6 tej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Minister dodał, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz -Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r., Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455). Następnie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 30 listopada 2017 r. skarżąca oświadczyła, że zarówno ona, jak i żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podniósł również, że zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się - jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. Minister stwierdził, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z odmową przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. należy uznać, iż świadczenie wychowawcze wypłacone za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 17 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i uznanie, że: a) skarżąca jest osobą, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, gdyż ojciec małoletnich dzieci na które zostało przyznane świadczenie przebywał w [...], podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie można przypisać skarżącej świadomości co do możliwości posiadania przez P. P. uprawnień do świadczeń rodzinnych w innym państwie, albowiem w okresie którego dotyczy postępowanie skarżąca nie miała z nim kontaktu, był orzeczony ich rozwód, a ponadto nie przysługiwała mu władza rodzicielska nad dziećmi (została ona zawieszona), które również zgodnie z wyrokiem sądu miały ustalone miejsce zamieszkania przy skarżącej; b) samo domniemane podlegania koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz teoretyczna możliwość ubiegania się w innym państwie o świadczenia odpowiadające świadczeniu wychowawczemu w Polsce, jest wystarczające aby uznać świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wykazania przez organ, aby P. P. był uprawniony do świadczeń rodzinnych w innym państwie, czy to poprzez wskazanie przepisu uprawniającego obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo aktu (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, który przyznawałby świadczenie rodzinne; poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i nie odniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając powyższe zarzuty na uwadze (rozwinięte w uzasadnieniu skargi) skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości z powodu wskazanego wyżej naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 17 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 22 października 2021 r. narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obowiązujące na datę wydania tych decyzji) w tym zwłaszcza jej art. 16 ust. 10, zgodnie z którym Wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Z kolei, stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Przy czym, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy. Chodzi tu o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem ściśle związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy. Po pierwsze, przyznanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) świadczenia wychowawczego. Po drugie, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnej sprawie po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie, uchylenie z tej przyczyny przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Zaistnienie drugiego i trzeciego elementu implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W rozpoznawanej sprawie wszystkie ww. elementy zaistniały, bowiem świadczenia wychowawcze przyznane skarżącej na dzieci decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r., zostały następnie uchylone decyzją tego organu z [...] grudnia 2020 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji Wojewoda Podkarpacki, jako organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ostateczną decyzją z 2 lutego września 2021 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., której to decyzji skarżąca nie zakwestionowała. Jednakże Sąd dostrzegł, że Minister arbitralnie stwierdził (nie oceniając materiału dokumentacyjnego), iż skoro skarżąca była pouczona o konieczności niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o przebywaniu członka rodziny za granicą i z obowiązku tego nie wywiązała się (nie podając we wniosku, ani ojca dziecka, ani też okoliczności świadczenia przez niego pracy w [...]) - to wprowadziła w błąd organ przyznający świadczenia wychowawcze i z konsekwencjami powinna się liczyć. I tak należy wskazać, że wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] orzekł rozwód małżeństwa z winy pozwanego P. P. oraz powierzył władzę rodzicielska nad wspólnymi małoletnimi dziećmi stron (W. P. oraz W. P.) powódce i zawiesił władzę rodzicielską pozwanego P. P.. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie świadczenia wychowawczego w dniu 30 listopada 2017 r. czyli prawie dwa miesiące po ustaniu małżeństwa. Minister, bez ocenienia powyższej okoliczności, przyjął za organem I instancji, że skarżąca wiedzę jednak o pobycie męża w [...] posiadała, a skoro tak zobowiązana była do powiadomienia organu. Minister, w ww. okolicznościach faktycznych sprawy nie ocenił, czy ojciec dzieci uprawniony był do otrzymania świadczenia za granicą skoro świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Tymczasem, jak wynika z treści wyroku rozwodowego dzieci zamieszkiwały wyłącznie przy matce. Dodatkowo wyrokiem tym zawieszono władzę rodzicielską ojca. Te okoliczności w ogóle nie były rozważone przez organ odwoławczy i ocenione czy miały one wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne i prawne winny więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno zawierać argumentację wyjaśniającą przekonująco przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przyjęte przez Ministra stanowisko jest przedwczesne. Brak wyjaśnienia opisanych i podniesionych w skardze okoliczności, które znajdują poparcie w aktach sprawy, uzasadnia zaś ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.