II OSK 2194/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. i T. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1451/20 o odrzuceniu skargi K. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1451/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) odrzucił skargę K. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że K. R. i T. R. wezwali Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Zaskarżoną w sprawie uchwałą Rada Miejska w B. uznała wezwanie za bezzasadne. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała ma charakter proceduralny (stanowi wyczerpanie trybu określonego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym) i jako taka pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli K R. i T. R., zaskarżając je w całości i podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 166 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy o charakterze uchwały nie decyduje jej nazwa, ale treść uchwały wraz z uzasadnieniem. Z dokumentów tych wynika, że Rada Miejska w B. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za instytucję nieistniejącą w aktualnym stanie prawnym, w dalszej części uzasadnienia odwołała się zaś do tematu wezwania, próbując usprawiedliwić niedopuszczalną sprzeczność między zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a co powinno w ocenie autora skargi kasacyjnej skutkować skierowaniem skargi do rozpoznania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 166 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione i przedwczesne orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, pomimo że w sprawie nie istniały podstawy do jej odrzucenia z uwagi na fakt, że warunki wniesienia skargi, w tym jej dopuszczalność, zostały spełnione, gdyż o charakterze zaskarżonej uchwały powinna decydować treść uchwały wraz z uzasadnieniem, a w tym przypadku należy ocenić zaskarżoną uchwałę jako niedopuszczalną próbę legalizacji sprzeczności pomiędzy zapisami obowiązującymi studium a postanowieniami miejscowego planu, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w dalszej kolejności przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Za niezasadny uznać należy zarzut art. 166 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje, że skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uczynili uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na mocy tej uchwały Rada uznała wniesione przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] za bezzasadne z przyczyn określonych w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1). Zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie może ulegać wątpliwości, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powołana w uzasadnieniu uchwały argumentacja, którą przywołuje i z którą polemizuje autor skargi kasacyjnej, stanowi jedynie uzasadnienie negatywnej oceny złożonego przez skarżących wezwania. Wskazuje na to wprost przywołany wyżej § 1 zaskarżonej uchwały. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił przedmiot skargi. Słusznie uznał również, że zaskarżona uchwała ma charakter proceduralny i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W stanie prawnym sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą było dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (por. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można było mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jaki i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej naruszająca interes prawny wnoszącego, a uchwała będąca jedynie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia, stanowi spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 711/15, z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1926/09, z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1724/06). Zatem w sytuacji, gdy Rada Miejska w odpowiedzi na wezwanie uznała, że naruszenie nie miało miejsca, skarżący mogli zakwestionować stanowisko organu, wnosząc skargę na uchwałę naruszającą ich interes prawny, z której to możliwości skorzystali. Z treści skargi złożonej w niniejszej sprawie wynika, że złożyli odrębną skargę na uchwałę z [...] listopada 2005 r., nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 1093/20. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, że sprawa została merytorycznie rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2021 r. oddalił skargę. Z powyższych względów za nieuzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia art. 166 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione i przedwczesne orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.