II OSK 1866/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o. o w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 284/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o. o w P. na czynność Starosty S. w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił postanowieniem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 284/06 skargę "[...]" Spółka z o.o. w P. na czynność Starosty S. w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w skardze do Sądu pierwszej instancji podniesiono, iż Starosta S. skierował pismo z dnia [...] dotyczące odmowy żądanej przez stronę kwoty jako zwrotu uiszczonej opłaty w związku z wygaszeniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej przed przystąpieniem przez skarżącego do rozpoczęcia innego niż rolne wykorzystania gruntu. W skardze twierdzi się, że strona nabyła prawo do odzyskania nienależnie wpłaconej opłaty, natomiast Starosta S. zajął stanowisko, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu żądanej kwoty wraz z odsetkami, gdyż nie zapadła decyzja o uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu uiszczonych należności w przypadku nie przystąpienia do eksploatacji torfowiska. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266/ właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Skarżąca Spółka uzyskała ostateczną decyzję z dnia [...] na podstawie powyższej ustawy o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej torfowiska, w decyzji tej ustalono opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Rezygnacja lub odstąpienie od eksploatacji torfowiska może powodować spory związane z wysokością i terminem uiszczenia opłat, zwrotu uiszczonych należności, daty, od której są one należne oraz ewentualnych odsetek od uiszczonych opłat, brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że zostały one przekazane do rozstrzygania w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. W ocenie Sądu przepis art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje na to, że stanowi on podstawę do dokonania czynności faktycznej zwrotu uiszczonej należności od dnia rezygnacji, nie dając podstaw do rozstrzygania w trybie decyzji administracyjnej o zwrocie należności uiszczonej. Spór co do terminu rezygnacji, wysokości należności podlegającej zwrotowi, wysokości odsetek jak też czy określony podmiot faktycznie nie przystąpił do wykonywania czynności określonych w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 177 Konstytucji RP w związku z art. 2 ( 1 i 3 kpc należy do właściwości sądu powszechnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła "[...]" Spółka z o.o. w P. zastąpiona przez radcę prawnego M. B. zarzucając naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 ( 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec odrzucenia skargi na czynność Starosty S. polegającą na odmowie - pismem z dnia [...] wypłacenia stronie kwoty [...] zł wraz z odsetkami w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji z dnia [...] w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i uiszczeniem przez stronę opłat z tytułu tego wyłączenia, jako czynności niedotyczącej uprawnień i obowiązków skarżącego o charakterze publicznoprawnym /art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że odmowa zwrotu uiszczonej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej odnosi się do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Starosta S. reprezentowany przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie tej skargi podkreślając, że skarżący dobrowolnie uiszczał przedmiotowe opłaty, zaś wygaśnięcie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej decyzją z dnia [...] nie uprawnia do domagania się zwrotu uiszczonych opłat za okres faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W niniejszej sprawie sporne jest to, czy kwestia zwrotu uiszczonych opłat z tytułu wyłączenia gruntu decyzją administracyjną z produkcji rolnej powinna być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem powszechnym jako sprawa cywilna, jak to twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji, czy też jest to w istocie problem publicznoprawny, z dziedziny prawa administracyjnego, a zatem do zajęcia stanowiska w tym zakresie nie jest właściwy sąd powszechny, lecz sąd administracyjny. Jak to wynika z akt sprawy, a w szczególności z zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji pisma organu samorządowego szczebla powiatowego /Starosty/, a także z odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie jest kwestionowane w sprawie, iż aby odpowiedzieć na pytanie, czy żądanie strony wnoszącej skargę kasacyjną o zwrot uiszczonej opłaty jest zasadne czy też pozbawione racji, konieczne jest dokonanie analizy obowiązujących przepisów prawa publicznego materialnego a także ustalenie stanu faktycznego. Ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych niewątpliwie ustala w przedmiotowym zakresie reguły z zakresu prawa administracyjnego publicznego, a więc w związku z żądaniem strony konieczne jest rozważenie, czy zachodzą podstawy do jego uwzględnienia i to właśnie na gruncie tegoż prawa administracyjnego. Nie może być więc mowy o tym, że przedmiotowa problematyka jako właściwa dla spraw cywilnych, a więc materialnego prawa prywatnego, powinna być jak to niezasadnie twierdzi się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, rozstrzygana przez sąd powszechny. Poza powyższą kwestią, pozostaje też do rozważenia, czy przepisy prawa materialnego /wymienionej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ przewidują w odniesieniu do żądania zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wydanie decyzji administracyjnej, wówczas konieczne byłoby przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpanie toku instancji, czy też załatwienie tego żądania następuje w drodze podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej czynności, o której mowa w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa z wszelkimi wynikającymi stąd skutkami określonymi ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane wyłącznie z tej przyczyny, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest właściwy w sprawie i wskazania na właściwość sądów powszechnych, należało uwzględnić skargę kasacyjną w ten sposób, iż zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zaś Sąd pierwszej instancji, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w sprawie właściwy wyjaśni spełnienie warunków do rozpatrzenia skargi. W zakresie jednak swojej właściwości jest związany oceną prawną zawartą w niniejszym postanowieniu stosownie do art. 153 ppsa. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ppsa