III OW 47/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o interwencję w sprawie emitowania wibracji i drgań oraz ich oddziaływania postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 października 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Z. z o interwencję w sprawie emitowania przez Hutę [...] wibracji i drgań oraz ich oddziaływania na nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...]. W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej RDOŚ) wskazał, że pismem z [...] października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB), na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256) przekazał mu wniosek K. Z. wskazując, że nie jest on organem właściwym w sprawie, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2017 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1862 z późn. zm.) dalej w skrócie u.z.s.ś., organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. RDOŚ nie podzielił powyższego stanowiska i przytoczonej przez PINB interpretacji przepisów. Organ wyjaśnił, że ocena wpływu drgań na budynki oraz ocena szkodliwości wpływu drgań mechanicznych na życie i zdrowie człowieka nie należy do jego kompetencji. Przywołując definicję "szkody w środowisku" zawartą w art. 6 pkt 11 u.z.s.ś. stwierdził, że przedmiotem wniosku K. Z. nie jest szkoda w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem organu standardy dotyczące wpływu drgań na budynki oraz na ludzi w budynkach wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.). Przywołane rozporządzenie, które stanowi akt prawny wydany na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.b., której organem wykonawczym jest m.in. inspektor nadzoru budowlanego wskazuje dwie normy dotyczące oceny wpływu drgań: 1) ocena szkodliwości drgań przekazywanych przez podłoże na budynki, 2) ocena wpływu drgań na ludzi w budynkach. Do szacowania oddziaływań drgań na konstrukcję budynku prowadzi się badania w oparciu o konkretną normę. W sytuacji gdy z pisma wnioskodawcy wynika, że drgania wpływają na budynek mieszkalny, oceny wpływu tych drgań na budynek winien dokonać PINB, ponieważ na podstawie Prawa budowlanego wykonuje on zadania nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na wniosek PINB podniósł, że wniosek K. Z. dotyczy interwencji w sprawie emitowania wibracji i drgań oraz ich oddziaływania na ciało człowieka i wpływu na jego zdrowie, a nie oddziaływania wibracji i drgań na nieruchomości. Zaakcentowano, że już w 2018 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o interwencję wskazując, że drgania i wstrząsy oddziałują na podłoże w jego mieszkaniu. Po ustaleniu danych właściciela i zarządcy nieruchomości, PINB przeprowadził czynności kontrolne polegające na szczegółowych oględzinach nieruchomości oraz sprawdzeniu dokumentów, o których mowa w art. 62 i art. 64 P.b. Podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego, zaś protokoły kontroli wykonane przez uprawnione osoby nie wskazywały uszkodzeń obiektu wynikających z oddziaływania drgań i wstrząsów oraz stwierdzały, że budynek znajduje się w stanie umożliwiającym jego dalsze bezpieczne użytkowanie. Nie znajdując wówczas podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, PINB przekazał wniosek organom ochrony środowiska do rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Pismem z dnia [...] września 2020 r. wnioskodawca ponownie zwrócił się do organu z wnioskiem o interwencję w sprawie emitowania przez Hutę [...] dużej ilości drgań, wstrząsów, które uniemożliwiają odpoczynek oraz źle wpływają na ciało człowieka i jego zdrowie. Uwzględniając fakt prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] oraz fakt, że sprawa dotyczyła wcześniej przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zaś emisja drań i wstrząsów emitowanych przez Hutę [...] nie była związana z budową, przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a z procesami technologicznymi zachodzącymi w przedmiotowym zakładzie PINB stwierdził, że nie jest właściwym organem do rozpatrzenia ww. wniosku. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość PINB wyjaśnił nadto, że w świetle art. 3 pkt 4 i art. 3 pkt 49 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., drgania (wibracje) są emisją zanieczyszczeń do środowiska, czyli zanieczyszczeniem środowiska, podobnie jak hałas i zanieczyszczenia wody, gleby i powietrza. Zgodnie z art. 6 pkt 11 u.z.s.ś. przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska, m. in w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Zdaniem PINB, Huta [...] jako podejmująca działalność polegającą na wprowadzaniu drgań (wibracji) do gleby lub ziemi dopuszcza się jej zanieczyszczenia, mogącego stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, a tym samym jako podmiot korzystający ze środowiska powoduje powstanie szkody w środowisku. Biorąc pod uwagę, że organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, zasadne było przekazanie wniosku K. Z. do rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi przez powyższy organ kompetencjami. W piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. RDOŚ przywołując treść art. 6 pkt 11 u.z.s.ś., art. 101a ust. 1 P.o.ś. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395) podniósł, że przytoczone powyżej przepisy dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi odnoszą się wyłącznie do zawartości w glebie i w ziemi substancji powodujących ryzyko. Tym samym emisja drgań nie może być rozpatrywana w kategoriach szkód w środowisku w rozumieniu u.z.s.ś. W ocenie organu zakres działań regionalnego dyrektora ochrony środowiska określony w art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283), nie obejmuje przeprowadzania kontroli funkcjonujących zakładów w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Niewątpliwie istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór kompetencyjny wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił z prośbą o interwencję w sprawie Huty [...] w C.. Podkreślił, że duża ilość drgań i wstrząsów emitowana przez działalność wskazanego podmiotu jest odczuwalna w mieszkaniu wnioskodawcy znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w C.. Prowadzi ona do szkód, a także zagraża zdrowiu mieszkańców i uniemożliwia odpoczynek. Dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest zatem wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną, która umożliwi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku RDOŚ i PINB, należy jej poszukiwać na gruncie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) zwanej dalej w skrócie u.i.o.ś. Podkreślić należy, że to do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.) w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.i.o.ś.), jak również prowadzenia działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a u.i.o.ś.) oraz wykonywania pomiarów wielkości emisji oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14 u.i.o.ś.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony dotyczy żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie drgań i wibracji, a więc kontroli interwencyjnej (pozaplanowej) wynikającej ze skargi mieszkańca na uciążliwości związane z prowadzeniem działalności gospodarczej generującej ww. emisje. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c u.i.o.ś.. W art. 9 ust. 1c u.i.o.ś. wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Tym samym weryfikacja skargi mieszkańca jest obowiązkiem inspekcji, znajdującym swoje uzasadnienie w ww. uregulowaniach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie zaś do treści art. 8 u.i.o.ś. w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia – Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że to organy inspekcji ochrony środowiska są uprawnione do ustalenia wielkości emisji hałasu lub drgań i dopiero ustalenie tych wielkości może spowodować podjęcie dalszych czynności polegających np. na poinformowaniu właściwego organu o konieczności wydania decyzji dotyczącej przekroczenia wielkości emisji (por. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. III OW 20/21, opubl. w LEX nr 3168803). Biorąc jednak pod uwagę, że powyższe rozważania nie mogły doprowadzić do wskazania któregokolwiek z organów pozostających w tak zakreślonym podmiotowo sporze, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu, a więc wniosek RDOŚ podlegał oddaleniu. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. oraz w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.