I OW 219/17

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno, Rafał Wolnik, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą B. a Prezydentem Miasta Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A. S. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako właściwego w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 lipca 2017 roku Starosta B. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia w okresie od dnia 9 maja 2016 do dnia 30 maja 2016 wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego A. S. - dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 9 maja 2016 roku Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi sygn. akt IX Nsm 312/16 umieścił małoletniego A. S. w rodzinie zastępczej J. S. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 31 maja 2016 roku. Organ składający wniosek zaznaczył, że nie jest okolicznością sporną między stronami to, że właściwym ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej jest Prezydent Miasta Ł. oraz, że, w związku z tym, to właśnie ten organ powinien ponieść wydatki na jego opiekę i wychowanie. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie to, za jaki czas Prezydent Miasta Ł. powinien ponieść wskazane wyżej wydatki. W ocenie wnioskodawcy okres ten rozpoczyna się od dnia 9 maja 2016 roku, tj. od dnia wydania postanowienia o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej. Wtedy też małoletni przebywał już faktycznie w pieczy zastępczej - umieszczenie w pieczy zastępczej, początkowo na czas trwania postępowania przed sądem rodzinnym, nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2016 roku. Uzasadniając swój pogląd, organ powołał się na treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2017, poz. 697 ze zm., dalej: ustawa z 9 czerwca 2011 roku). Stwierdził, że przesłankami niezbędnymi do przyznania prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej są - wydanie przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oraz faktyczne umieszczenie dziecka w tej rodzinie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Ł. wniósł o jego odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że porozumienia, o których mowa w art. 191 ust. 5 ustawy z 9 czerwca 2011 roku, zawierane w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie są umowami cywilnoprawnymi, tym samym nie mają charakteru aktu administracyjnego. Spory dotyczące wskazanych porozumień nie stanowią zatem sporów o właściwość w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że ustawa z 9 czerwca 2011 roku nie przewiduje, aby kwestie dotyczące powiatu zobowiązanego do ponoszenia przedmiotowych wydatków były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną i rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. Sprawa dotycząca ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej nie ma zatem charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie dotyczącej konieczności poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie A. S. - dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej - w okresie od dnia 9 maja 2016 roku do dnia 30 maja 2016 roku. W pierwszej kolejności odnieść się trzeba do wniosku Prezydenta Miasta Ł. dotyczącego odrzucenia wniosku Starosty B. o rozpoznanie sporu o właściwość z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie to nie może odnieść zamierzonego skutku w świetle znowelizowanego ustawą z dnia 25 lipca 2014 roku o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014, poz. 1188 ze zm., dalej: ustawa nowelizująca) art. 191 ustawy z 9 czerwca 2011 roku. Mocą art. 1 pkt 82 lit. d) ustawy nowelizującej do omawianego przepisu dodano ustęp 16, zgodnie z którym w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-wychowawczej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym oraz wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym art. 191 ustawy z 2011 roku z dniem wejścia w życie art. 1 pkt 82 lit. d) ustawy nowelizującej, tj. z dniem 19 września 2014 roku, został poszerzony o regulację dotyczącą rozstrzygania sporów o właściwość między powiatami i gminami obowiązanymi do ponoszenia wydatków w ramach pieczy zastępczej. Mechanizm ten polega na odesłaniu do unormowań zamieszczonych w k.p.a., z których wynika, że w przypadku rozstrzygania sporów o właściwość co do zasady przyjmuje się regułę, że organem uprawnionym jest wspólny organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy pozostające w sporze nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, zatem spór podlega rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny. Spór powstały w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który organ jest właściwy do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie A. S. - dziecka znajdującego się w pieczy zastępczej - w okresie od dnia 9 maja 2016 roku, tj. od dnia wydania przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi postanowienia o sygn. akt IX Nsm 312/16 w przedmiocie umieszczenia go w rodzinie zastępczej J. S., do dnia 30 maja 2016 roku, tj. do dnia poprzedzającego dzień, w którym postanowienie to stało się prawomocne. Na początku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2011 roku powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 1 i 1a cytowanej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania. Do tego świadczenia, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponadto zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania tego dziecka. W myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko takiej rodziny lub domu, a w przypadku dodatku wychowawczego nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w art. 88. Z cytowanych wyżej regulacji wynika, że w skład wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej wchodzą koszty wypłaty świadczeń, o których mowa w cytowanych wyżej art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81 ust. 1 ustawy z 2011 roku. Świadczenia te przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w takiej rodzinie, z wyjątkiem dodatku wychowawczego, gdzie należy wziąć jeszcze pod uwagę datę złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku. Z akt sprawy nie wynika, aby taki wniosek został złożony, zatem przedstawiony wyjątek nie znajdzie zastosowania w sprawie. Biorąc pod uwagę to, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z 2011 roku umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, wskazać należy, że wydanie takiego orzeczenia jest warunkiem koniecznym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Koniecznym, ale jednocześnie niewystarczającym, bowiem, aby można było mówić o faktycznym umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, dziecko musi rzeczywiście w takiej rodzinie przebywać. Orzeczenie sądu czyni natomiast taką sytuację legalną. Rację przyznać zatem trzeba organowi składającemu wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość co do tego, że przesłankami niezbędnymi do przyznania prawa do wskazanych wyżej świadczeń są wydanie przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oraz faktyczne umieszczenie dziecka w tej rodzinie. Przesłanki muszą być spełnione łącznie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezsporne jest bowiem, że w dniu wydania przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi postanowienia z dnia 9 maja 2016 roku A. S. przebywał już w domu babci - J. S. Biorąc pod uwagę powyższe zważyć należy, że organem obowiązanym do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie A. S. w okresie od 9 maja 2016 roku do dnia 30 maja 2016 roku jest organ wyznaczony zgodnie z regułami zawartymi w art. 191 ust. 1-3 powołanej wyżej ustawy. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że możliwe jest wyznaczenie organu właściwego w oparciu o regułę zawartą w pierwszym ustępie przywołanego przepisu - ze względu na miejsce zamieszkania A. S. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Nie budzi wątpliwości żadnej ze stron sporu, że organem tym jest Prezydent Miasta Ł. Końcowo podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta Ł., że zwrot poniesionych wydatków jest możliwy dopiero od dnia, w którym postanowienie o umieszczeniu w pieczy zastępczej stało się prawomocne, tj. od dnia 31 maja 2016 roku. Przyjęcie takiej wykładni byłoby sprzeczne z celem omawianego unormowania, którym jest podkreślenie konieczności wzięcia odpowiedzialności za członka wspólnoty samorządowej. W niniejszej sprawie A. S. - członek [...] wspólnoty samorządowej - faktycznie przebywał w rodzinie zastępczej już od dnia 9 maja 2016 roku. Stan ten znajdował oparcie w orzeczeniach sądu opiekuńczego - zarówno w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2016 roku sygn. akt Nsm 312/16 o zwolnieniu go z placówki opiekuńczo-wychowawczej i powierzeniu na czas trwania postępowania babci J. S., jak i w postanowieniu z dnia 9 maja 2016 roku o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej - u babci. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania A. S. przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej babci jest zobowiązany do poniesienia wydatków związanych z kosztami utrzymania go w rodzinie zastępczej. Przypomnieć warto, że partycypacja w tych kosztach jest instrumentem, przy pomocy którego ustawodawca stara się skłonić jednostkę samorządu terytorialnego właściwą ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej do aktywnej pracy z rodziną przeżywającą trudności w sprawowaniu funkcji opiekuńczo-wychowawczej. Zadaniem takiej jednostki jest bowiem praca z rodziną biologiczną dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Efektywność tej pracy będzie znajdowała uzewnętrznienie w powrocie dziecka do swojej rodziny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Prezydenta Miasta Ł. (pełniącego funkcje starosty) jako organ właściwy w sprawie.