II SA/Rz 649/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego H.D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest postanowienie nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 roku które po rozpatrzeniu zażalenia H. D. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego . Podstawę prawną orzeczenia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określanej dalej jako k.p.a. Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy. W następstwie wniosku H. D. z dnia 28 sierpnia 2008 roku , przed Burmistrzem [...] toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością nr 563/2 stanowiącą własność H. D. a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka 564 stanowiącą własność K. K. Wnioskiem z dnia 18 września 2008 roku H. D. zwrócił się do Burmistrza [...] o stosunkowe rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego toczącego się na jego żądanie, w tym kosztów sporządzenia opinii przez biegłego geodetę w kwocie 2000 zł. W dniu [...] stycznia 2009 roku Burmistrz [...] wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził przebieg granicy pomiędzy działką nr 563/2 stanowiącą własność H. D. a działkami nr 564 i 565/1 stanowiącymi własność K. K. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku Burmistrz [...] odmówił wydania orzeczenia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Rozstrzygnięcie to uchylone zostało postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2009 roku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, celem wydania postanowienia o kosztach na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. W związku z tym, wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku organ I instancji rozstrzygnął o poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego , obciążając nimi wnioskodawcę H. D. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granicy wszczęte zostało na jego wniosek, w którym wskazał geodetę do wykonania stosownych czynności ,do których upoważnił go następnie organ prowadzący postępowanie. Wnioskodawca uiścił kwotę 2.000 zł za czynności przeprowadzenia rozgraniczenia , a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z przedłożonych przez geodetę dokumentów wynika, że granica zatwierdzona przez organ jest zgodna ze stanem faktycznym na gruncie przed rozgraniczeniem, a wnioskujący nie udowodnił , że granica przebiega w inny sposób. Reasumując- Burmistrz [...] podkreślił ,że skoro postępowanie o przebieg granicy prowadzone było na wniosek i w interesie H. D. oraz z jego winy, koszty tego postępowania obciążają ten podmiot zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie H. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie żalącego, stwierdzenie organu o takim samym przebiegu granicy przed i po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego jest błędne. Przebieg ten uległ bowiem zmianie na skutek postępowania. Zakończenie przedmiotowego postępowania spowodowało powstanie stanu pewności co do przebiegu granicy, a dotyczy on obu stron postępowania. Tym samym należy stwierdzić, że obie strony postępowania mają interes prawny w ustaleniu właściwego przebiegu granicy, co znajduje uzasadnienie w treści art. 28 k.p.a. Zdaniem żalącego , brak jest podstaw do uznania, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powstały z jego winy w rozumieniu art. 262 § 1 pkt.1 k.p.a. O takiej winie można by bowiem mówić wówczas, gdyby organ spełnił żądanie strony w sprawie przeprowadzenia określonego dowodu , nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Sytuacja taka nie zaistniała jednak w rozpatrywanym przypadku. Wszczynając postępowanie rozgraniczeniowe organ nie dysponował wiedzą odnośnie prawidłowego przebiegu granicy. Żalący powołał się także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 roku sygn. I OPS 5/06 ONSA i WSA 2007/2/26, która jego zdaniem rozstrzygnęła dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie odnośnie kwestii rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wynika z niej możliwość obciążenia takimi kosztami stron będących właścicielami rozgraniczanych nieruchomości , biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 152 kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Motywując swoje stanowisko organ podniósł , że unormowania ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają upoważnienia do stosowania w zakresie ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. Wobec powyższego rozstrzygnięcie o tego rodzaju kosztach powinno nastąpić według regulacji z art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. W niniejszej sprawie koszty te powinien ponieść H. D., na którego żądanie i w którego interesie prowadzone było postępowanie . K. K. nie był zainteresowany takim postępowaniem, nie kwestionował też przebiegu granicy, który nie zmienił się w wyniku postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie H. D. wniósł o uchylenie postanowienia SKO z [...] maja 2009 roku i zarzucił dowolną wykładnię przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, brak odniesienia się do argumentacji dotyczącej przebiegu granicy, brak porównania mapy sporządzonej przez geodetę z wyrysem z mapy ewidencyjnej, z którego to porównania wynika zmiana przebiegu granicy w wyniku przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego , organ naruszył także art. 262 § 1 pkt.1 i pkt.2 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się także w interesie K. K., który naruszając spokojne posiadanie nieruchomości "wkroczył" na jego nieruchomość. Skarżący zarzucił brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów przedstawionych w zażaleniu. Wskazał, że nie kierował sprawy dotyczącej spornej granicy na drogę postępowania z powodu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na zarzut, że gdyby granica była sporna, organ nie wszczynałby postępowania w sprawie jej przebiegu, odpowiedział, że istnienie sporu sąsiedzkiego nie stanowi warunku koniecznego do wszczęcia postępowania. Może być ono prowadzone także, gdy właściciele sąsiadujących nieruchomości nie pozostają w sporze, natomiast wspólnie dążą do ustalenia stabilnej granicy między ich nieruchomościami. Organ podkreślił ,że powołana przez skarżącego uchwała NSA dopuściła jedynie możliwość, a nie obowiązek obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiot kontroli w powyższym zakresie stanowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego obciążające tymi kosztami jedną ze stron , tj. wnioskodawcę. Takie rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że skoro ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera unormowań dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to należało wydać orzeczenie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał w podstawie prawnej przepis art. 264 § 1 k.p.a. który zobowiązuje organ do wydania , jednocześnie z wydaniem decyzji, postanowienia określającego wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji co do obciążenia wnioskodawcy tymi kosztami wskazał na przepis art. 262 k.p.a. , zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony / § 1 pkt.1/ lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony , a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ ten stanął na stanowisku ,że skoro H. D. wystąpił z żądaniem postępowania rozgraniczeniowego , a K. K. nie był zainteresowany jego przeprowadzeniem gdyż nie kwestionował przebiegu dotychczasowej granicy, to koszty powinny obciążyć wnioskodawcę. Sąd nie podziela stanowiska zajętego przez organy. Postępowanie rozgraniczeniowe może toczyć się dwuetapowo. Pierwszy etap, to postępowanie administracyjne wszczynane na wniosek lub z urzędu , prowadzone przez wójtów / burmistrzów, prezydentów miast/, w którym czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez organ. Takie postępowanie jest jednoinstancyjne, bowiem od decyzji organu I instancji nie przysługuje stronom odwołanie gdyż w myśl art. 33 ust.3 strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Jeżeli zatem strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna, a jeżeli wniosły takie żądanie , to sprawa administracyjna ulega umorzeniu i następuje drugi etap postępowania rozgraniczeniowego - etap sądowy. Taki , dwuetapowy, przebieg postępowania rozgraniczeniowego powoduje, że mają tu zastosowanie przepisy administracyjne i cywilne, tj . – ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawa Kodeks cywilny. W tej sytuacji w orzecznictwie pojawiły się wątpliwości , na podstawie których przepisów rozstrzygać o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Część orzecznictwa prezentowała pogląd, że podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą być jedynie przepisy k.p.a. przy zastosowaniu ogólnej zasady wyrażonej w przepisie art. 262 § 1 pkt.2 k.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie. Często spotykany był przeciwny pogląd, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron postępowania. Wobec rozbieżności w orzecznictwie , Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich , podjął w dniu 11 grudnia 2006 roku uchwałę do sygn. I OPS 5/06, w której wyraził pogląd, że organ administracji publicznej , orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko , Sąd ten wskazał, że nielogiczne jest założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Nie do obrony jest więc teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym unormowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. W obu postępowaniach, tak organ administracji , jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które ustanawiają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach . Sąd wskazał, że konsekwentnie należy przyjąć , że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialno prawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c. stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem , że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przytoczonym wyżej przepisie art. 152 k.c. W rozpatrywanej sprawie zaliczkę na opinię geodety, któremu powierzono przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic wpłacił wnioskodawca H. D. Ustalenie granicy nastąpiło na podstawie przepisu art. 33 pkt. 1,2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne . Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości , jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami H. D. i K. K., Burmistrz [...] wskazał na zebrane w sprawie dowody na podstawie których nastąpiło ustalenie granicy . W protokole granicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę w dniu 18 pażdziernika 2008 roku znajduje się informacja, że w terenie istnieją dwa znaki kamienne które wg właściciela działki nr 564 / K. K./ wyznaczają przebieg granicy pomiędzy działkami jego i wnioskodawcy. Z akt wynika, że ostatecznie położenie tych kamieni nie zostało wzięte pod uwagę przy ustalaniu granicy, która została wytyczona w oparciu o inne dowody. Skoro więc K. K. wskazywał na inny przebieg granicy niż ostatecznie ustalona, to należy przyjąć, że nie miał pewności co do przebiegu granicy , zatem przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego i zakończenie sporu sąsiedzkiego leżało również w jego interesie. Reasumując – Sąd uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela wyrażony w powołanej wyżej uchwale NSA sygn. I OPS 5/06, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać strony w równych częściach, zgodnie z przepisem art. 152 k.c., który ma w tym przypadku zastosowanie. Dlatego , w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 tej ustawy.