I SA/Wa 78/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej K. i A.B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta K. z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. wydanej przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta K., stwierdzającej konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego na [...] w K.. Organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem organu decyzja ta nie narusza też żadnej innej z podstaw stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją złożyli J.S. oraz A.B.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że przed rozważeniem ewentualnych podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy dokument, którego stwierdzenia nieważności żądali wnioskodawcy jest decyzją administracyjną, a tym samym czy istnieją podstawy do orzekania w tym przedmiocie również w drodze decyzji administracyjnej. Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny dotyczące procesowego i materialnego pojęcia decyzji administracyjnej i podkreślił, że dokument z dnia [...] lipca 1985 r. wydany przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta K. nie orzeka co do praw ani obowiązku A.B., jak również innych osób wymienionych w tym dokumencie. W szczególności nie orzeka o obowiązku zawarcia umowy sprzedaży opisanej w nim nieruchomości. Tym samym – zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - dokument ten nie jest decyzją administracyjną. Skoro zaś nie jest to decyzja administracyjna, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ zaznaczył, że przesłanka umorzenia postępowania (brak decyzji) istniała już przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskiem pełnomocnika A.B., K.B., J.G., R.K., K.K., K.M., I.C. i J.S. z dnia 10 grudnia 2001 r., ale została ustalona dopiero w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. W ocenie organu, wobec ustalenia, że dokument z dnia [...] lipca 1985 r. nie jest decyzją, bezprzedmiotowym było rozważanie zasadności zarzutów i ocena dowodów przedstawionych przez A.B., które miały na celu wykazanie nieważności decyzji, której nie ma. Organ zaznaczył ponadto, że realizując zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 35/08, przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. uzupełniono materiał dowodowy o wszelkie możliwe do uzyskania dokumenty, mimo, że od daty wydania decyzji upłynęło ponad 20 lat. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska K. oraz A.B.. W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślając, że organ nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 35/08, stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] lipca 1985 r. była decyzją administracyjną oraz uchybił wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w tym wyroku, nie oceniając prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podobne zarzuty zawarte zostały w obszernym uzasadnieniu skargi A.B.. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 35/08 Sąd, po rozpoznaniu skargi R.G., A.B., K.B., E.G., L.G. i E.C., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], mocą których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta K. – Wydziału Ochrony Zabytków z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] w sprawie konieczności przejęcia rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na [...] w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa (sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona przez organ) i zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że "uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. podyktowane było podzieleniem przez Sąd oceny kwestionowanego aktu, prezentowanej aktualnie przez wszystkie uczestniczące w postępowaniu strony, że akt ten był decyzją administracyjną. Spełniał bowiem wszystkie podstawowe elementy charakteryzujące decyzję. Problemem do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia prawidłowości tej decyzji w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że w powołanym wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 35/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny aktu z dnia [...] lipca 1985 r., wyraźnie wskazując, że jest on decyzją administracyjną i podkreślając, że do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oczywiste również jest, że w świetle powołanego wyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażona przez Sąd ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. i umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że akt z dnia [...] lipca 1985 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zastosował się do oceny i zaleceń Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., dotyczących kwestii oceny aktu z dnia [...] lipca 1985 r. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia jej uchylenie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim stronom wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zaznaczyć należy, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, ale również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu stanowi zaś przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. byli A.B., J.S., K.B., E.G., L.G., R.G., E.C., R.K., K.K., I.C., G.M., W.M., L.M. i J.D. Wskazanym stronom doręczona została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. W postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego za strony postępowania uznał zaś jedynie J.S., A.B. oraz Prezydenta Miasta K.. Pozostałe wskazane wyżej strony pominięte zostały przez organ drugiej instancji i nie została im doręczona zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu pominięcie jako stron postępowania wskazanych wyżej osób stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 kpa, z której wynika obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zaskarżona decyzja wydana więc została z naruszeniem powyższej zasady, co uzasadnia jej uchylenie również z tej przyczyny. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie, uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku z dnia 6 maja 2008 r., a wydane rozstrzygnięcie doręczy wszystkim stronom postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.