II SAB/Wr 98/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.400 (jeden tysiąc czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 11.03.2021 r. (data wpływu) A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 25.11.2019 r. skarżąca wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem wydanym w tym samym dniu organ określił przewidywany termin zakończenia postępowania, który ustalono na 25.10.2020 r. Mimo upływu wskazanego wyżej terminu sprawa skarżącej nie została rozpoznana. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziło do tego, że skarżąca nie może legalnie podjąć pracy na ternie RP, została zepchnięta na margines życia społecznego oraz funkcjonuje na granicy egzystencji. Z tego względu uzasadnione jest zdaniem strony skarżącej żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem wpływu ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływem pracowników merytorycznych z jednoczesnym brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga poprzedzona została skierowaniem ponaglenia z 12.10.2020 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią w.w. przepisu przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wskazać należy, że w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca oraz zezwolenia na pracę zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a., a ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35) nie wprowadza odmiennych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, z przewlekłość postępowania zachodzi, gdy organ wprawdzie formalnie mieście się w terminach załatwienia sprawy, jednak podejmowane przez niego czynności są nieefektywne, pozorne, jak również gdy dokonuje czynności technicznych a nie materialnoprawnych, zmierzających do uzyskania materiału dowodowego będącego podstawą decyzji. Przewlekłość postępowania należy ocenić przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 08.05.2013 r., II OSK 2873/12). Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności lub przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (zob. wyrok NSA z 21.12.1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111), co ma szczególne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z 13.12.2016 r., II GSK 916/15). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Niezależnie do tego, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Skarżąca wniosła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 25.11.2019 r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu poinformowano wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie i wskazano przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy określony na dzień 25.09.2020 r. Jako przyczynę przedłużenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy wskazano konieczność weryfikacji złożonych dokumentów oraz dużą ilość prowadzonych przez Wojewodę postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Jednocześnie wskazano, że od złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna pobyt wnioskodawczyni będzie legalny. W ocenie Sądu wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy, w tym samym dniu, w którym złożono wniosek o spowodowało jedynie formalne wydłużenie czasu trwania postępowania, bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jedynym wytłumaczeniem dla działania organu była asekuracja przed zarzutem bezczynności. W tym czasie nie zostały bowiem wykonane nawet podstawowe czynności zmierzające do zweryfikowania kompletności i prawidłowości wniosku skarżącej, jak chociażby wezwanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego stabilne i regularne źródło zatrudnienia, dające gwarancję uzyskania środków na pobyt i utrzymanie na terenie Polski, czy też dokumentu potwierdzającego ubezpieczenie zdrowotne. Pismem z 12.10.2020 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła ponaglenie, wskazując na upływ wyznaczonego do załatwienia sprawy terminu i wzywając organ do załatwienia sprawy. Ponaglenie to, mimo treści art. 37 § 4 k.p.a. nie zostało przekazane organowi wyższego stopnia. Dopiero wpływ skargi na przewlekłość postępowania i konieczność jej przekazania do WSA we Wrocławiu zmobilizował organ do podjęcia jakichkolwiek czynności. W dniu 26.03.2021 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb z zapytaniem dotyczącym cudzoziemca. W tym samym dniu organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy przewidywanego na dzień 26.06.2021 r. Wskazano, że przedłużenie postępowania spowodowane jest koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego – wezwano wnioskodawczynie do przedstawienia: dokumentów potwierdzających stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające na pokrycie kosztów otrzymania wnioskodawczyni oraz jej rodziny, dokumentu potwierdzające prawo do aktualnego miejsce zamieszkania, potwierdzenie posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego oraz oświadczenie o ilości osób w gospodarstwie domowym, ze wskazaniem kto pozostaje na czyim utrzymani. Nie ulega zatem wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, a postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne. Niezwłoczne wezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia braków wniosku mogło zapewnić, że decyzja zostałaby wydana w ustawowych terminach do załatwienia sprawy. Należy wskazać, że mimo upływu i tak już odległego terminu nie podjęto żadnych czynności oraz naruszono obowiązki wynikające z art. 36 § 1-2 k.p.a. nie informując wnioskodawcy o zwłoce, jej przyczynach, prawie do wniesienia ponaglenia oraz nie wyznaczając nowego terminu załatwienia sprawy. Takie pismo zostało skierowane do wnioskodawcy dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31.03.2020 r. do 23.05.2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czemu dano wyraz w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązany jest do oceny czy przewlekłość lub bezczynność miały kwalifikowaną postać tj. czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O zaistnieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić w sytuacji, gdy wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Oznacza to wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA z 27.05.2021 r., I FSK 644/21). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub w skutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zestawienie terminów wykonania pierwszych czynności, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy oraz późniejsze zaniechania dotyczące wyznaczenia kolejnego terminu załatwienia sprawy oraz wykonania obowiązków informacyjnych wobec strony uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy. W szczególności biorąc pod uwagę korelację czasową między podjęciem pierwszych czynności w sprawie, a wniesieniem skargi, przewlekłość w prowadzeniu sprawy jawi się jako oczywista. Jednocześnie charakter sprawy wskazuje, że winna być ona rozpoznana rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych, a ewentualne pozyskanie brakujących dowodów może nastąpić przez niezwłoczne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentów załączonych do wniosku. W opinii Sądu po ewentualnym uzupełnieniu postępowania o wyjaśnienia wnioskodawczyni, o które wezwał organ, powinien on rozpatrzyć sprawę w terminach procesowych. W rozpoznawanej sprawie, organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego. Przywołane fakty dowodzą rażącego naruszenia prawa. Jak już wskazano, sprawa nie należy do skomplikowanych i wymagających od organu podjęcia szeregu czynności dowodowych a większość niezbędnych dokumentów przedstawia wnioskodawca. Niewątpliwie tak długa zwłoka w rozpoczęciu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie wobec stwierdzonej opieszałości organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.400 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).