II SA/Ol 743/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E.P.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE E.P. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia (...) w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma matkę. Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 maja 2022 r., strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – I. P. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., Prezydent O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę – I. P. W uzasadnieniu decyzji podano, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, zawarta w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), dalej jako: "u.ś.r.", ponieważ niepełnosprawność I. P. powstała 24 stycznia 2019 r. Oznacza to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wobec powyższego, pomimo, że organ pierwszej instancji nie kwestionuje konieczności sprawowania opieki nad I. P., to z uwagi na niespełnione przesłanki z u.ś.r., odmówił ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego. Od ww. decyzji skarżąca odwołała się w przepisanym terminie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że niezasadna jest odmowa przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Ponadto, w ocenie strony, podstawą odmowy przyznania świadczenia nie może być art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona przyznała, że tata nie ma orzeczenia o niepełnosprawności, ale ze względu na wiek – 92 lata – i towarzyszące choroby, nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Obowiązek ten przechodzi więc, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, na zobowiązanego w dalszej kolejności, w tej sprawie – na córkę. W związku z powyższym, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), decyzją z dnia (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do odmowy świadczenia w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Niemniej, wnioskodawczyni nie można było przyznać przedmiotowego świadczenia z powodu innych okoliczności. Tylko bowiem pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, który dodatkowo nie jest w stanie efektywnie i realnie sprawować opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję organu odwoławczego z dnia (...), skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu, że skarżąca jest wyłączona z możliwości nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten należy zaś wykładać stosując metodę wykładni systemowej i celowościowej; 2) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy Kolegium powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż organ pierwszej instancji zaniechał poczynienia ustaleń, czy mąż I. P. jest w stanie z uwagi na wiek oraz stan zdrowia opiekować się chorą żoną. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP. Osoby, pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób wymagać bowiem będą pomocy osób trzecich. Skarżąca odwołała się też do art. 69 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. W konsekwencji, literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostającą w związku małżeńskim od tego, czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, Kolegium powinno było uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, który nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy ojciec skarżącej jest w stanie opiekować się żoną tym samym, uchybił wskazanym przepisom k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała w zakreślonym terminie przeprowadzenia rozprawy. Zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit.a) wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W sprawie nie jest kwestionowane to, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Jednakże sprawowanie nad I. P. faktycznej opieki przez córkę, nie może automatycznie prowadzić do uznania, że fakt, że jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie wywiązuje się z określonego w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym obowiązku alimentacyjnego, uprawnia skarżącą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjąć należy, iż obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje, w zaistniałej sytuacji, pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.s.r.). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1700/12, dostępny CBOSA), to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Nie można tracić z pola widzenia, że przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.s.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten jest konsekwencją nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2022 r., sygn.. akt II SA/Gl 969/22). Przyjęta wykładnia przepisów u.ś.r. wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W uchwale tej NSA stwierdził, że "2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw prawnych do przyjmowania, że art. 17ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA podniósł, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczeń nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczeń ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie, w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja – w ocenie NSA – nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Wskazać w tym miejscu należy na postanowienia art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie pozwala więc żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela takiego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że mąż I. P. nie może być uznany za zwolnionego z obowiązku alimentacyjnego, ponieważ nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co nie byłoby niemożliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.