IV SA/Po 856/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej także: "WWINB") decyzją z [...] sierpnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] nakładającą na inwestorów obowiązki, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w części: w zakresie wskazania, że "projekt budowlany zamienny powinien zawierać inwentaryzację i opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a także przewidywać wykonanie robót budowlanych, które pozwolą doprowadzić przedmiotową inwestycję do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami urbanistycznymi, zawartymi w uchwale [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego rejon S.-S. część "[...]" w P. i orzekł w to miejsce: "projekt budowlany zamienny powinien zawierać inwentaryzację sporządza przez osobę posiadającą stosowane uprawnienia budowlane, a takie przewidywać wykonanie robót budowlanych, które pozwolą doprowadzić przedmiotową inwestycję do z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami urbanistycznymi, zawartymi w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon S.-S. część "[...]" w P.. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej także: "PINB") wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję nr [...], znak: [...] dotyczącą pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.), stanowiącego część inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) i przebudowę budynku mieszkalnego na gospodarczy przy ul. [...] w P.. P. część inwestycji, tj. przebudowa budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, winna była zostać zakończona w trybie zawiadomienia o zakończeniu o czym zostali powiadomieni inwestorzy. W wyniku zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2019 r., które wpłynęło do PINB dla Miasta P., dokonano w dniu [...] czerwca 2019 r. czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Ustalono, że inwestorzy uzyskali decyzję nr [...], z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) i przebudowę budynku mieszkalnego na gospodarczy przy ul. [...] w P., wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.. Inwestorzy uzyskali także decyzję zamienną nr [...], z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. [...]. wydaną przez Prezydenta Miasta P.. W trakcie kontroli stwierdzono, że nie dokonano przebudowy i zmniejszenia wymiarów budynku mieszkalnego znajdującego się w tylnej części działki, ani zmiany jego sposobu użytkowania z mieszkalnego na gospodarczy. Ponadto wykonano utwardzenie terenu (tarasu) pomiędzy nowy budynkiem mieszkalnym a istniejącym budynkiem. Z uwagi na to PINB dla Miasta P. w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 t.j. ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 z późn. zm.) nałożył na inwestorów A. W.-P. i P. P. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) i przebudowie budynku mieszkalnego na gospodarczy przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.), w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] lipca 2007r., sygn. [...] zmienionej decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2011r., sygn. [...], wydanych przez Prezydenta Miasta P., w zakresie niewykonania przebudowy i rozbiórki części istniejącego w tylnej części działki budynku mieszkalnego na gospodarczy oraz wykonania dodatkowego utwardzenia terenu (tarasu). Termin na sporządzenie projektu budowlanego zamiennego określono na czas do trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazano, że przedmiotową dokumentację należy opracować w sposób zgodny z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 t.j.), w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz z uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon S.-S. część "[...]" w P., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] października 2000r. (Dz. U. W. W. Nr [...], poz. 909). Dodatkowo PINB poinformował, że projekt budowlany zamienny powinien zawierać inwentaryzację i opinię techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a także przewidywać wykonanie robót budowlanych, które pozwolą doprowadzić przedmiotową inwestycję do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami urbanistycznymi, zawartymi w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon S.-S. część "[...]" w P.. Organ wskazał na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że wiadomym mu jest z urzędu, że inwestorzy nie dysponują decyzją o zmianie pozwolenia na budowę w przedmiotowym zakresie. Ustalono także, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako 14MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r., a także przywołano treść § 5 tejże uchwały. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowalnego dokonane zmiany w projekcie budowalnym stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę i z uwagi na to konieczne było przeprowadzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego i nałożenie obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowalnego. PINB wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. Organ może zatwierdzić tylko taki projekt budowlany zamienny, który nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa. Końcowo organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 25, 27 ust. 1 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471 z późn. zm.) i z uwagi na to zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją. Odwołanie od powyższej decyzji PINB z [...] czerwca 2021 r. złożył P. P. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Stwierdził, że ponieważ w budowie określonej w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], zmienioną decyzją nr [...] z dnia 20 stycznia 2011r., znak: [...] zaistniała przerwa dłuższa niż [...] lata, decyzje wygasły z mocy prawa i brak jest podstaw prawnych do nałożenia na dotychczasowych inwestorów dodatkowych obowiązków związanych z budynkiem w części tylnej działki. Ponadto Odwołujący się poinformował, że wskutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] Prezydent Miasta P. w dniu [...] listopada 2020r. wydał zaświadczenie znak: [...] o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w tylnej części działki) na budynek gospodarczy na nieruchomości przy ul. [...] w P. (bez konieczności jego przebudowy) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo-Spławie". Odwołujący się wskazał, że odnośnie elementu betonowego to PINB nie zweryfikował precyzyjnie, jaką funkcję pełni ww. obiekt stosując nazewnictwo "utwardzenie terenu", "taras". Przywołując definicje zawarte w Prawie budowalnym oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na wybudowanie obiektów tego rodzaju nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia robót. Po rozpoznaniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części i orzekł w powyżej wskazanym zakresie, a w pozostałej części organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru II instancji przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy. WWINB stwierdził, że zgadza się z tym, że doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem budynek znajdujący się w tylnej części działki miał zostać zmniejszony do powierzchni zabudowy [...] m2 i miał być również użytkowany jako gospodarczy. Ponadto przedmiotowa decyzja nie przewidywała utwardzenia terenu o wymiarach 3[...] m. Przywołując art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzone w toku postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa są istotne, a ustalenie, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego bądź innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że wstrzymanie robót na podstawie art. 50 Prawa budowlanego było bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie robót przed wszczęciem postępowania. Zdaniem WWINB stosownie do brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB prawidłowo nałożył na inwestorów, a zarazem właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzenia stosownych dokumentów celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jednak niewłaściwie zobowiązał inwestorów do przedłożenia opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W związku z powyższym, WWINB w tym zakresie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 zmienił zaskarżoną decyzję ograniczając ilość dokumentów niezbędnych do przedłożenia w sprawie. Końcowo organ II instancji wskazał, że wydane zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2020 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek gospodarczy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dowodzi tego, że inwestorzy pomimo iż mieli wiedzę na temat wydanego zaświadczenia oraz decyzji o sposobie użytkowania, nie zmienili sposobu użytkowania obiektu. Skargę na powyższą decyzję WWINB złożył P. P. wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu wskazał na upływ [...] lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na istnienie zaświadczenia, znak: [...], o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek gospodarczy na nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powielił także argumentację w zakresie tego, że ani "utwardzenie tarasu", ani "budowa tarasu" nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Odnosząc się do decyzji organu II instancji wskazał, że WWINB lakonicznie stwierdził na str. 6 decyzji, że budowa "fundamentu betonowego" jest sprzeczna § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon S.-S." część "A" i de facto nie wskazał w którym punkcie tego paragrafu zachodzi sprzeczność inwestycji z zapisami planu. Zdaniem Skarżącego organy w niniejszej sprawie naruszyły zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 Kodeksu postepowania administracyjnego, a także art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając ją za nieuzasadnioną wniósł o jej oddalenie, a na wypadek jej uwzględnienia o zasądzenie kosztów postępowania wynikających z norm przepisanych według stawki minimalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "k.p.a."), dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd rozpoznający niniejsza sprawę do uznania, że akt ten odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy z czynnym udziałem strony skarżącej, który Sąd uznał za własny i uczynił podstawą do dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "P.b." lub "Prawo budowlane"). Kwestią sporną w niniejszej sprawie była konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji, w zakresie niewykonania przebudowy i rozbiórki części istniejącego w tylnej części działki budynku mieszkalnego na gospodarczy oraz wykonania dodatkowego utwardzenia terenu (tarasu). Pierwszą kwestią, do której należy odnieść się już w tym miejscu, jest podnoszona przez Skarżącego zarówno w treści odwołania, jak i skargi kwestia wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak stanowi art. 37 Prawa budowalnego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż [...] lata. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...], która została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał w dniu [...] marca 2011 r. decyzję nr [...], znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.), stanowiącego część inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) i przebudowę budynku mieszkalnego na gospodarczy przy ul. [...] w P.. Jak słusznie zauważył Skarżący zarówno od daty wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, decyzji o zmianie, jak i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynął okres [...] lat, jednak skarżący błędnie rozumie treść przepisu art. 37 Prawa budowlanego. Budowa budynku mieszkalnego o jakiej mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007r. została zakończona, czego dowodem jest pozwolenie na użytkowanie z 2011r., gdzie wskazano, że udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej stanowiącego część inwestycji objętej decyzją pozwolenie na budowę z 2007r., zmienionej decyzją z [...] stycznia 2011r. Organy słusznie wskazały, że skoro inwestor nie wykonał dalszej części zamierzenia budowanego objętego pozwoleniem na budowę z 2007r., to budowa budynku mieszkalnego została wykonana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego z 2007r., zmienionego decyzją z [...] stycznia 2011r. Wbrew temu co podnosi skarżący, sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego, załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowalnej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające musi się zakończyć władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 37). W niniejszej sprawie nie było prowadzone tego typu postępowanie co oznacza, że przedwczesne jest twierdzenie Skarżącego odnośnie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej doprowadzenia budynku mieszkalnego w tyle działki do dopuszczalnej, postanowieniami obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, powierzchni 40 m˛ i gospodarczego, a nie mieszkalnego sposobu jego użytkowania. Wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, zatem okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. Przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę muszą zatem być traktowane ściśle. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy ustaliły i przyjęły, że brak przebudowania pierwotnego budynku mieszkalnego na gospodarczy, co było przewidziane decyzją z 2007r., stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z treści decyzji z [...] lipca 2007r. wynika, że istniejący budynek mieszkalny należy przebudować na budynek gospodarczy przed zakończeniem budowy nowego budynku mieszkalnego. Co więcej, przyjęcie w okolicznościach niniejszej sprawy, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 2007r. wygasła w części dotyczącej przebudowy pierwotnego budynku mieszkalnego na gospodarczy i w konsekwencji pozostawienie go w stanie obecnym, prowadziło by do obejścia prawa, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji) podmiotów wobec prawa, którzy stosują się do nakazów wynikających z decyzji administracyjnych i zachęcałoby do stosowania patologicznych rozwiązań w procesie budowlanym (zob. A. Despot-Mładanowicz i in. Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, str. 372). Nadto pozostawienie spornego budynku w obecnym kształcie i przeznaczeniu godzi w postanowienia powszechnie obowiązującego na przedmiotowym terenie prawa gminnego uregulowanego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 29 sierpnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 68, poz. 909), o czym jeszcze poniżej. Wskazać także należy, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która wprowadziła m.in. nowe brzmienie art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy nowelizującej stanowi, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednym z przepisów zmienianych art. 1 wskazanej ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. był art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże na podstawie art. 28 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepis art. 36a ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, Na mocy wyżej przytoczonych przepisów przejściowych należy stosować przepisy dotychczasowe, w tym art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., natomiast art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r. W myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a ust. 5 P.b. stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; 3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; 7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym. W niniejszej sprawie organy ustaliły w trakcie kontroli w dniach [...] września 2019 r. (protokół k. 28 akt kontroli organu I instancji) oraz [...] listopada 2020 r. (protokół k. 49 akt dot. kontroli organu I inst.), że nie dokonano przebudowy i zmniejszenia wymiarów budynku mieszkalnego znajdującego się w tylnej części działki nr [...], ani zmiany jego sposobu użytkowania z mieszkalnego na gospodarczy. Ponadto wykonano utwardzenie terenu (tarasu) pomiędzy nowym budynkiem mieszkalnym a budynkiem istniejącym w głębi działki, co nie było objęte pozwoleniem na budowę z 2007r., ani jego zmianą z [...] stycznia 2011r. Utwardzenie ma wymiary [...] m. Zlokalizowane jest w odległości około [...] m od ogrodzenia z działką nr [...]. Zgodnie z opisem technicznym i planem zagospodarowania działki z zatwierdzonego projektu budowlanego budynek znajdujący się w tylnej części działki miał zostać przebudowany i zmniejszony do powierzchni [...] m2, do wymiarów [...]. Zachowana miała być ściana nośna na granicy działek, fragmenty ściany frontowej i tylnej. Projekt przewidywał także zmianę jego sposobu użytkowania z mieszkalnego na gospodarczy (k. 49 – 59 akt. adm. I inst.). Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał wykonania dodatkowego utwardzenia terenu (tarasu) (k. 60 – 67 akt adm. I inst.). Słusznie wiec organy I i II instancji ustaliły, że doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości, co zostało uregulowane w art. 36a ust. 5 pkt 2 a i b Prawa budowlanego albowiem nie dokonano przewidzianej w pozwoleniu na budowę przebudowy opisanego wyżej pierwotnego budynku mieszkalnego na gospodarczy o powierzchni do 40 m˛, a także w zakresie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu z mieszkalnego na gospodarczy (art. 36a ust. 5 pkt 4 P.b.). Niesłusznie, wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na odstępstwo w zakresie kubatury budynku, albowiem odstępstwo od tego parametru w brzmieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. od dnia 19 września 2020 r. nie jest definiowane jako odstępstwo istotne, jakkolwiek słusznie wskazał organ, że istotne odstępstwo dotyczy braku zmniejszenia szerokości budynku i jego wysokości do wymaganych postanowieniami § 5 ust. 3 lit k, l tiret drugie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także § 5 ust. 3 lit b planu, który dopuszcza na terenie jednej działki usytuowanie jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego. W tym miejscu wskazać zatem należy, że nieruchomość przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb K.), znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon S.-S. część "[...]" w P., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] października 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2000r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 5 ww. uchwały dla terenów budownictwa mieszkaniowego MN i MN/U ustala się: 1. Na terenie objętym opracowaniem planu wprowadza się zakaz przeprowadzania jakichkolwiek wtórnych podziałów istniejących działek. 2. Na terenach budownictwa mieszkaniowego ustala się prawo budowy, przebudowy i rozbudowy: a) domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych, mieszczących się w gabarytach zabudowy określonych w § 5 ust. 3 - k oraz budynków pomocniczych; b) urządzeń towarzyszących: dojść, dojazdów, obiektów małej architektury, ogrodów przydomowych i ogrodzeń. 3. Ustalenia zawarte w ust. 2 muszą być realizowane w nawiązaniu do określonego planem układu przestrzennego sieci ulicznej i aktualnej struktury własności gruntów z zachowaniem następujących zasad gospodarowania przestrzenią: a) wybór rodzaju i typu zabudowy musi uwzględniać indywidualne warunki wynikające z istniejącej sytuacji w terenie oraz z pozostałych ustaleń niniejszego planu, b) na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary tej działki, c) zabudowa musi być sytuowana w następujący sposób: domy mieszkalne tylko zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, budynki pomocnicze na posesji, bez prawa przekraczania wyznaczonych linii zabudowy, d) budynki mieszkalne obok funkcji podstawowej, mogą mieścić również pomieszczenia pomocnicze np. gospodarcze, garażowe dla samochodów osobowych, małe lokale handlu detalicznego i usługowego, nieuciążliwe dla otoczenia, związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców, z zakazem produkcji; e) pomieszczenia pomocnicze w budynkach mieszkalnych należy lokalizować od strony ulicy i nie mogą one być większe niż 1/3 ogólnej powierzchni budynku, f) wprowadza się zakaz lokalizacji usług w innej formie niż określona w ust. 3. pkt. d) i e), za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2MN/U i 24MN/U, gdzie mogą być lokalizowane budynki o przewadze funkcji usługowej (np. biura); g) budynki pomocnicze mogą pełnić funkcje: garaży, pawilonów ogrodowych, altan, h) zakazuje się lokalizacji jakichkolwiek obiektów generujących ruch samochodowy dostawczo - odbiorczy, zanieczyszczenie powietrza, hałas, itp. uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich działek. i) dopuszczalny, maksymalny % zabudowy działki (suma powierzchni zabudowy budynków mieszkalnego i pomocniczego) wynosi 25 %, ale nie więcej niż 200 m pu.; j) udział zieleni w zagospodarowaniu działki - min. 50% k) maksymalną powierzchnię budynku pomocniczego ustala się na 40,0 m˛ I) ustala się nieprzekraczalną maksymalną wysokość od poziomu terenu - dla budynku mieszkalnego - 10,0 m do kalenicy dachu stromego, - dla budynku pomocniczego - 2.5 m ł) budynki mieszkalne muszą mieć dach stromy, również te o 1 kondygnacji naziemnej, m) parkowanie należy zapewnić w granicach własnej działki, n) wjazdy na działki narożne należy lokalizować w maksymalnej odległości od skrzyżowania ulic, o) ogrodzenia działek ustala się na granicy działek, do wysokości maksimum 1,5 m ażurowe co najmniej na 70% swojej długości, koniecznie wzbogacone zielenią. Brak dokonania przebudowy budynku znajdującego się w głębi działki jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim narusza postanowienie § 5 ust. 3 lit. b, albowiem na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary tej działki. Dodatkowo § 5 ust. 3 lit. k uchwały stanowi, że maksymalna powierzchnia budynku pomocniczego ustalona została na 40 m2, a nieprzekraczalna maksymalna wysokość od poziomu terenu dopuszczalna jest do 2,5 m (§ 5 ust. 3 lit. l tiret drugie uchwały). W ocenie Sądu, wybudowanie fundamentu betonowego (utwardzenia terenu, tarasu) o wymiarach 3,95 m x 3,95 m na terenie przedmiotowej nieruchomości narusza z kolei § 5 ust. 3 lit. j uchwały, który stanowi, że udział zieleni w zagospodarowaniu działki musi wynosić - min. 50%. Powyższe utwardzenie (taras) nie było także objęte zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz projektem architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007r., zmienioną decyzją z 20 stycznia 2011r. (k. 61-65, 67-68 akt adm. I inst.). Tym samym wskazane wyżej odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki, sposobu użytkowania obiektu oraz w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę uregulowane w art. 36a ust. 5 pkt 1, 2 lit a i b oraz pkt 4 i 5 P.b. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji zasadnie nałożył, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ustalenie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. art. 36a ust. 5 P.b. stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym jak słusznie wskazał WWINB, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 480/19, LEX nr 3018173, zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Skarżący zarówno w uzasadnieniu odwołania jak i skargi wskazuje, że Prezydent Miasta P. w dniu [...] listopada 2020 r. wydał zaświadczenie znak: [...] o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w tylnej części działki) na budynek gospodarczy na nieruchomości przy ul. [...] w P. (bez konieczności jego przebudowy) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "rejon S.-S." - bez konieczności jego jakiejkolwiek przebudowy (zmiana sposobu użytkowania będzie wykonana przez inwestora odrębnym wnioskiem). Pozostaje to jednak bez znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem przedmiotowy budynek jest nadal faktycznie użytkowany jako budynek mieszkalny, co jest niezgodne z postanowieniami zatwierdzonego pozwolenia na budowę z 2007r., zmienionego w 2011r. i jak wskazano powyżej stanowi istotne odstępstwo do tego pozwolenia na budowę. O powyższym świadczy dokumentacja fotograficzna stanowiąca integralną część protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], która obrazuje użytkowanie pomieszczenia przeznaczonego na budynek gospodarczy jako mieszkaniowy (k. 22-24 akt kontroli organu I instancji). Tak samo nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygniecie niniejszej sprawy przywołane przez Skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do zgodności z przepisami lokalizacji tarasu, albowiem przywołane stanowiska sądów administracyjnych wydane zostały w innym stanie faktycznym i nie dotyczą sytuacji, w których obiekt taki narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazały organy, że wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 P.b. w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe w związku z faktem, że prace te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez PINB. Trafnie zauważył organ II instancji, że zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przedmiotowej sprawie dyspozycja art. 51 ust. 7 P.b. odsyła do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Przepis art. 51 ust. 3 P.b. ma zastosowanie także do robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia do odpowiedniego organu nadzoru budowlanego. Zasadnie także organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, albowiem PINB niewłaściwie zobowiązał inwestorów do przedłożenia opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Jak wskazał WWINB, jak wynika z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r. o sygn. akt II OSK 1513/20 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), nakazanie sporządzenia opinii technicznej wykracza poza ramy dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W związku z powyższym, WWINB w tym zakresie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. słusznie zmienił zaskarżoną decyzję ograniczając ilość dokumentów niezbędnych do przedłożenia w sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie doszukał się także innych uchybień przepisów prawa procesowego skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie sprawy skarga okazała się niezasadna, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 23 listopada 2021r. (k. 37 akt sąd.). Stronom zapewniona także możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które mogłyby być podnoszone na rozprawie.